Lessen van Rwanda nog steeds niet in daden omgezet

De internationale gemeenschap heeft verzuimd na de genocide in Rwanda in 1994 humanitaire actie te koppelen aan politieke actie om oplossingen te vinden of het conflict op z'n minst beheersbaar te maken. Dat is niet gebeurd: men staat in het nu losgebarsten geweld in Zaïre opnieuw met lege handen. Alleen gecoördineerde en geïntegreerde aanpak, gericht op conflictbeheersing, -preventie en ontwikkeling biedt volgens de minister voor ontwikkelingssamenwerking, die dit weekeinde naar Zaïre en Rwanda gaat, uitzicht op meer structurele oplossingen.

Ik trek deze filosofie in twijfel. De behoeften van mensen wier veiligheid wordt bedreigd door een gewapend conflict vragen om een samenhangend en doeltreffend internationaal antwoord waarin preventieve diplomatie, politieke bemiddeling, humanitaire noodhulp, maar ook sociale maatregelen, economische alternatieven en culturele communicatie zijn verenigd. In één woord: ontwikkeling. Ontwikkelingssamenwerking zou samenlevingen minder kwetsbaar moeten maken voor een gewapend conflict. Hulp zou verder moeten gaan dan het tegemoet komen aan directe humanitaire behoeften. Om een duurzame vrede te waarborgen, moet hulp worden gekoppeld aan politieke initiatieven en vredesactiviteiten.

Ondoeltreffend

De lering die wij hebben getrokken uit de volkerenmoord in Rwanda in 1994 was dat humanitaire actie niet in plaats kan komen van politieke actie. Wij hadden dit al geleerd in Somalië en wij leren het nog eens in Afghanistan. Zolang politieke bemiddeling, militaire en veiligheidsoperaties, noodhulp en ontwikkelingshulp functioneren als strikt onafhankelijke politieke instrumenten, zal het internationale antwoord op grootschalig geweld onsamenhangend en ondoeltreffend zijn. Geweld beklijft omdat de wezenlijke oorzaken van de onderliggende conflicten niet worden aangepakt.

Conceptueel gezien is er wel enige vooruitgang geboekt. We zijn het erover eens dat voorkomen beter is dan genezen: de kans dat geweld kan worden voorkomen is groter in het eerste stadium van een sociaal of politiek conflict; het is dan beter beheersbaar en brengt minder kosten met zich mee.

Een gezamenlijke aanpak gericht op het bereiken van een vreedzame oplossing door preventieve diplomatie, economische sancties, wapenembargo's en politieke druk, is niet alleen doeltreffender maar brengt ook minder risico's en kosten met zich mee dan een militair ingrijpen in een geëscaleerd conflict. Bij een tijdige conflictpreventie kunnen de extreem hoge kosten van herstel, hervestiging en wederopbouw die volgen op het staken van gewelddadigheden, eveneens worden voorkomen. In sommige conflictsituaties kan een militaire VN-interventie voor humanitaire doeleinden nodig zijn. Maar dat is altijd een laatste redmiddel. Een interventie houdt in dat preventie is mislukt.

Het is evenzeer duidelijk geworden dat, indien preventie niet langer mogelijk is en interventie wenselijk is, extreme politieke actie in een vroeg stadium van een escalerend gewapend conflict de voorkeur geniet boven een militair ingrijpen in een later stadium. Bovendien hebben we geleerd dat preventieve diplomatie een brede aanpak vereist, waarbij directe noodhulp samengaat met herstel en de wederopbouw en met steun aan de ontwikkeling op langere termijn, alsmede met politieke en veiligheidsinstrumenten. Gerichte ontwikkelingsprogramma's geven preventie een kans en dragen bij aan het stoppen van escalerend geweld. Wij weten dus wat ons te doen staat. Wij hebben de nodige lessen geleerd, maar wij zetten ze nog steeds niet om in daden.

De ervaringen in Mogadishu, Kigali en Srebrenica hebben geresulteerd in een geringere bereidheid tot het uitvoeren van VN-vredestaken. Zij hebben een hypotheek gelegd op de internationale inzet om een einde te maken aan de escalatie van de burgeroorlog in Afghanistan, Burundi en Zaïre. Kennelijk is de verkeerde lering getrokken uit de ervaringen in Bosnië, Somalië en Rwanda.

Internationale fora voor vrede en veiligheid vertonen de tendens zich eenzijdig op de militaire aspecten van conflictbeheersing te richten, en de niet-militaire actoren en de ontwikkelingsactiviteiten die een bijdrage kunnen leveren aan de vrede te veronachtzamen.

Onzichtbare schade

De praktijk is nog steeds dat niet met hulp wordt aangevangen voordat er een officiële vredesverklaring is en men overtuigd is dat een regering wettig en stevig genoeg is om aanspraak te maken op hulp. En dan nog wordt er te weinig nagedacht over de politieke, sociale en economische wederopbouw die verder reikt dan de directe behoefte aan hulp voor de terugkeer van vluchtelingen en meer inhoudt dan gereedschappen en zaden voor de volgende oogst. De aandacht wordt bijna uitsluitend gericht op zichtbare problemen en te weinig op verzoening en het helen van de onzichtbare schade die de oorlog heeft veroorzaakt: de diepe wonden en littekens geslagen in de geesten en harten van de mensen en die, als zij niet worden geheeld, een voedingsbodem zullen vormen voor toekomstige conflicten.

Van Burundi tot Liberia, van Somalië tot Afghanistan en van Soedan tot Tsjaad, steeds meer landen blijven hangen in een staat van half vrede/half oorlog. De aard van de huidige binnen-statelijke conflicten maakt het steeds moeilijker om vast te stellen waar en wanneer geweld eindigt en vrede begint. Tal van samenlevingen worden gekenmerkt door vrede en oorlog tegelijkertijd, of door een gebrek aan legitimiteit en gezag van de officiële instellingen.

Voor verzoening moeten daders ter verantwoording kunnen worden geroepen en berecht. Het ter verantwoording roepen voor volkerenmoord, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid is een van de meest ingewikkelde kwesties in de nasleep van gewapende conflicten. Het is tevens zeker een van de belangrijkste voorwaarden voor toekomstige sociale samenhang en nieuwe legitimiteit van staatsstructuren.

Verzoening kan niet worden bereikt zonder demilitarisering. Maar het tegengestelde geldt ook: zonder het begraven van de strijdbijl geen verzoening. Het ontwapenen en demobiliseren van strijdende partijen is niet haalbaar zolang de soldaten niet kunnen worden geïntegreerd in de samenleving en een zich herstellende economie. Wapens zullen niet worden ingeleverd zolang er geen alternatieve bronnen van werkgelegenheid, inkomen en bestaan zijn.

Waar een minimumniveau van veiligheid en stabiliteit bestaat, moet dus meer geboden worden dan noodhulp. Er zou niet gewacht moeten worden op het staken van geweld en een formele vredesregeling aleer te beginnen met verzoeningsprogramma's op gemeenschapsniveau. Verzoeningsprogramma's dienen tweeërlei doel: het oplossen van een gewapend conflict en het bestendigen van de vrede en, ten tweede, het leggen van de basis voor politieke wederopbouw en voor een nieuwe legitimiteit van het statelijk gezag.

In situaties van een feitelijk of latent gewelddadig conflict is de burgerlijke samenleving dikwijls aanzienlijk verzwakt en zijn de tegenstellingen scherp geaccentueerd. In door geweld verscheurde samenlevingen zijn bepaalde groepen toch nog in staat bruggen te slaan: onafhankelijke media, bevolkingsgroepen met gemeenschappelijke religieuze of culturele waarden of samenwerkingsverbanden door alle partijen heen.

Ik zou een lans willen breken voor een nieuwe vorm van internationale ontwikkelingssamenwerking in door geweld verscheurde samenlevingen en in landen zonder staatsgezag. Wat in deze landen nodig is, zijn ontwikkelingsprogramma's die de preventieve diplomatie en vredesactiviteiten kracht kunnen bijzetten. Programma's ter ondersteuning van mensen en groepen uit die samenleving zelf, die hun stem verheffen voor vrede en verzoening, en bereid zijn bruggen te slaan. Via ontwikkelingssamenwerking kunnen activiteiten worden ontplooid die vrede en voorziening moeten bevorderen. Die variëren van het herintegreren van ex-strijders tot het ondersteunen van lokale maatschappelijke organisaties en vrije media.

Hulp heeft niet zelden conflicten gevoed, door een ongelijke toewijzing van middelen, door de verkeerde personen te laten profiteren, of door het afgeven van een verkeerde ethische (corrumperende) boodschap. Maar het kan ook anders. Voor veel mensen is de oorlog niet 'hun' oorlog. En hulp kan op zo'n manier worden verstrekt dat mensen zich kunnen onttrekken aan een conflict, door hen een veilige omgeving te bieden waarin zij hun stem kunnen verheffen ten gunste van alternatieven voor strijd. Hulp kan een zekere bescherming bieden tegen degenen die belang hebben bij het voortduren van de strijd. Aldus kan hulp helpen voorkomen dat de oorlog een doel in zichzelf wordt.

Dit alles vraagt een bereidheid risico's te nemen en niet op safe te willen spelen bij het geven van hulp in een situatie van half oorlog/half vrede. Degenen die dergelijke risico's niet willen nemen, moeten inzien dat het alternatief ook risico's inhoudt: wachten totdat de vrede is hersteld in plaats van bevorderen van vrede mede door ontwikkelingshulp te bevorderen kan betekenen dat de kans op vrede verloren gaat. Dat is de les die wij in 1996 hebben geleerd uit Liberia, Afghanistan en thans opnieuw in Zaïre.