Meer en langere straffen, meer heenzendingen en toch een cellentekort

AMSTERDAM - Het almaar bouwen van cellen is niet meer dan symptoombestrijding. Op den duur lost het niets op, zegt mr. C. Boeij, directeur van penitentiaire inrichting Toorenburgh. Hij is voorzitter van de Vereniging van gevangenisdirecteuren.

Boeij reageert op de noodkreet van de Amsterdamse politiecommissaris E. Nordholt. Die meent dat het veiligheidsbeleid in zijn stad zal mislukken, als Amsterdam er niet zo vlug mogelijk 500 cellen bij krijgt. Het openbaar ministerie in de hoofdstad stuurt maandelijks tientallen verdachten weg omdat er geen cellen vrij zijn. Intussen wachten door het cellentekort in Nederland ongeveer 12 000 vonnissen op uitvoering.

“We moeten niet denken dat we met het bijbouwen van cellen bijdragen aan een oplossing”, aldus Boeij. “Ik kan me de onvrede bij Nordholt overigens best voorstellen. Het ìs natuurlijk irritant als je criminelen naar huis moet sturen. Maar we bevinden ons midden in een fase van enorme groei van het gevangeniswezen; laten we niet tè enthousiast worden. Want waar is het einde? Zo langzamerhand zitten we wat capaciteit betreft op het niveau van Engeland en Duitsland. Al die extra celruimte, dat werkt eventjes en daarna ontstaat vanzelf het mechanisme om die cellen dan ook maar allemaal te vullen.”

Justitie zou eerder moeten kijken naar de mogelijkheden voor een flexibeler penitentiair beleid. “Laat gedetineerden eerder met vervroegde invrijheidstelling gaan en laat ze dan in de resterende tijd maatschappelijk zinvol werk doen. Je zou kunnen overwegen gedetineerden aan het einde van hun straf in staat te stellen een opleiding die ze in de gevangenis zijn begonnen, buiten af te maken.”

Nordholt trok aan de bel, omdat het aantal heenzendingen van verdachten die eigenlijk in preventieve hechtenis zouden moeten worden genomen, in zijn werkgebied nog altijd onrustbarend hoog is.

In het hele land steeg het aantal heenzendingen jarenlang sterk, maar het ministerie van justitie signaleerde in 1995 voor het eerst een daling. Gisteren heeft minister Sorgdrager de Tweede Kamer laten weten dat er in 1995 4200 verdachten vrij zijn gelaten, die de officier van justitie eigenlijk vast had willen houden.

Sinds eind jaren '80 worden op grote schaal verdachten die volgens de officier van justitie in hechtenis zouden moeten worden genomen, op straat gezet. In 1990 ging het om 857 mensen, twee jaar later waren het er al 3091. In 1994 werd de piek bereikt: 5316 heenzendingen. In de eerste drie kwartalen van 1995 zijn 2897 verdachten weggestuurd. Dat aantal is in het hele jaar dus 4200 geworden.

Er is nòg een cijfer dat aanwijzing geeft over het cellentekort: de wachttijd tussen de straf die de rechter oplegt (het vonnis) en de oproep aan een veroordeelde zich bij een gevangenispoort te melden (de tenuitvoerlegging). Uit CBS-cijfers (zie ook het staatje elders op deze pagina) blijkt dat bij de korte vrijheidsstraffen de wachttijd voor veroordeelden flink kan oplopen.

Het is een ontwikkeling die niet alleen het openbaar ministerie, maar ook rechters, advocaten en reclassering zorgen baart. Het is de vraag of een straf nog wel enig effect heeft, als het eerst al een jaar of langer duurt voordat een delictpleger voor de rechter wordt gedaagd en dat het dan nog eens twee jaar of langer duurt voordat de straf wordt uitgevoerd.

Voor de liefhebbers, enkele cijfers: In 1992 moest tweederde van de mannen die tot enkele weken cel waren veroordeeld, een half jaar tot twee jaar wachten voordat ze achter de tralies konden. Van de veroordeelden in deze groep wachtte 10 procent langer dan twee jaar. In 1994 wachtte bijna de helft van de veroordeelden (met een straf van minder dan een maand) een half jaar tot twee jaar. Een kwart langer dan twee jaar.

De helft van de mannen die in 1992 waren veroordeeld tot één tot vier maanden cel, wachtte een half jaar tot twee jaar. En 20 procent stond zelfs langer dan twee jaar op de wachtlijst. De cijfers over 1993 en 1994 gaven in deze categorie hetzelfde beeld.

Bij een straf van vier maanden tot een half jaar, wachtte in 1992 28 procent een half jaar tot een jaar op uitvoering van het vonnis, 13 procent langer dan twee jaar. In 1994 wachtte 37 procent langer dan een half jaar en 11 procent langer dan twee jaar.

Maar ook bij hogere straffen, van een half jaar tot een jaar, doet het cellentekort zich voelen: in 1992 wachtte 80 procent een maand tot een half jaar, in 1993 en 1994 trof dat lot driekwart van de veroordeelden. Bij de nog hogere straffen zijn de wachttijden te verwaarlozen, ook al omdat verdachten van ernstiger feiten doorgaans in preventieve hechtenis worden gehouden - als er plaats is.

Niettemin moesten bij de straffen van meer dan vier jaar (voor verkrachting, diefstal met geweld, handel in drugs) in 1992 toch nog zo'n 180 veroordeelden (19 procent van het totaal) een half jaar tot twee jaar wachten op een oproep. In 1993 gold dat voor ongeveer evenveel veroordeelden en in 1994 was dat percentage opgelopen tot 23 procent (het betrof zo'n 230 veroordeelde mannen).

De gevangenisbevolking in Nederland is sinds 1960 gestaag gegroeid. In het begin van de jaren '60 bevonden zich zo'n 20 000 mannen en vrouwen in strafinrichtingen, in 1984 waren het er 30 000, in 1993 al 37 000 en in 1994 liep de gevangenispopulatie wat terug tot 32 000.

Maar als deze cijfers worden afgezet tegen het aantal inwoners van Nederland, ontstaat een sterk gerelativeerd beeld. Nederland geldt nog altijd als één van de landen met de minste gevangenen per 100 000 inwoners. In de groep 15- tot 69-jarigen zaten in 1960 255 mannen en vrouwen per 100 000 inwoners in de gevangenis. In 1984 waren dat er 285 per 100 000, in 1993 335 en in '94 285 per 100 000 inwoners.

Vrijwel gelijktijdig met de groei van de gevangenispopulatie, nam ook de capaciteit van het gevangeniswezen fors toe. In 1960 waren er bijna 4900 cellen, in 1984 een kleine 5000, in 1993 bijna 8000 en in 1995 telden de strafinrichtingen samen iets meer dan 10 000 cellen. Op 17 april gaan er nog eens vijf nieuwe gevangenissen open in Almere, Alphen aan den Rijn, Zoetermeer, Dordrecht en Krimpen aan den IJssel.

Dit jaar wordt het bouwprogramma 'Capaciteitsuitbreiding 1996' afgesloten. Er zijn dan ruim 12 000 cellen, los van nog eens 1000 extra cellen voor veroordeelden uit de 'overlast-categorie' (drugs, inbraken), die op de begroting van Justitie staan. Deze 1000 cellen zijn onderdeel van het voorgestane veiligheidsbeleid voor de grote steden, waarover hoofdcommissaris Nordholt van de Amsterdamse politie twijfels uitte.

Het aantal heenzendingen in het arrondissement Amsterdam schommelt sinds 1992 rond de duizend. Het cijfer over 1995 wijkt niet spectaculair af van dat van 1994: toen konden 1056 criminelen naar huis vanwege het cellentekort.

De uitlatingen van Nordholt lijken op gespannen voet te staan met een campagne van zijn regiokorps, die eind vorig jaar begon. De politie verspreidde 3000 opvallende posters in Amsterdam en wijde omtrek met daarop foto's van 'verdachten', het feit waarvoor zij veroordeeld zijn, de (lage!) buit en de (hoge!) straf. En dat alles onder het opschrift 'Het wordt steeds veiliger'. Op de regionale tv-zender AT 5 worden in het kader van de campagne spotjes uitgezonden.

Elfhonderd heenzendingen en toch wordt het almaar veiliger in Amsterdam? “Ja hoor”, zegt woordvoerder K. Wilting. “Uit de cijfers blijkt dat het veiliger wordt in Amsterdam. In 1994 nam het aantal straatroven met zeven procent af, de overvallen daalden met zes procent, inbraken in bedrijven en scholen met dertien procent, diefstallen uit auto's met negen procent.” Er staat wel tegenover dat de inbraken in woningen met zes procent stegen tot bijna 12 500 in 1994. En, al daalt het aantal, de Amsterdamse politie telde in 1994 toch nog 3900 berovingen op straat.

“De campagne is vooral bedoeld om overvallers en straatrovers te ontmoedigen”, aldus Wilting. “We willen de aanwas van nieuwe overvallers in de kiem smoren, ook al omdat blijkt dat 70 procent van de daders het delict telkens opnieuw pleegt.”

Amsterdam spant landelijk de kroon met het aantal heenzendingen. Alleen Rotterdam doet aardig mee, met 1145 heenzendingen in 1994 en 980 in 1993. Arrondissementen buiten de Randstad zitten wat ruimer in de celcapaciteit, blijkt uit de CBS-cijfers. Breda stuurde in 1993 39 verdachten weg en in 1994 95. Middelburg: 39 in 1993 en 95 in 1994. Zwolle: 148 in 1993 en 147 in 1994.

Er is de laatste jaren een duidelijke stijging in het aantal strafzaken, waarin gevangenisstraffen worden opgelegd: van 17 000 in 1992 tot 21 000 in 1994. De stijging zit 'm - het zal geen verbazing wekken - vooral in de geweldsmisdrijven (verkrachting, bedreiging, mishandeling, diefstal met geweld) en de misdrijven tegen de Opiumwet (handel in hard drugs). Een daling is er alleen te zien bij de zaken op grond van de Wegenverkeerswet (dronken rijden, doorrijden na een ongeluk): van 1700 strafzaken in 1992 tot 1100 in 1994.

De gemiddelde duur van opgelegde gevangenisstraffen vertoont de laatste jaren eveneens een stijgende lijn. In 1992 duurde een vijfde van de celstraffen één tot twee jaar, 13 procent duurde twee tot vier jaar en 20 procent langer dan vier jaar. In 1994 was het aantal langere gevangenisstraffen (twee tot vier jaar) opgelopen tot 23 procent en lange gevangenistraffen (vier jaar en meer) werden in een kwart van de gevallen opgelegd.

De zorgen rond het overbelaste justitiële apparaat noopten minister Sorgdrager (justitie) onlangs tijdens een strafrechtsymposium in Rotterdam tot een wat merkwaardige oproep aan de zittende magistratuur. Sorgdrager vond dat rechters bij de straftoemeting meer rekening zouden moeten houden met het cellentekort. De rechtbanken leggen steeds vaker en steeds zwaardere gevangenisstraffen op. “Met vrijheidsbeneming zou zo zuinig mogelijk moeten worden omgesprongen”, aldus de minister.

Mr. J. Willems, vice-president van het gerechtshof in Amsterdam - rechter in 's lands meest geplaagde ressort - liet zich in Trouw gaan: “Het rechtsbedrijf is geen fietsenfabriek, met alle respect voor fietsenfabrieken.” Rechters zitten altijd klem, aldus Willems: of ze vonnisen te streng, of te licht, maar goed is het nooit.

Ook binnen de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de club van rechters, is de verzuchting van de minister van justitie besproken, meldt secretaris H. W. Zuur. “De gedachte dat de rechter rekening zou moeten houden met het cellentekort, werpen wij verre van ons. Als een rechter tot een uitspraak komt, is dat weloverwogen, rekening houdend met het feit, de persoon van de verdachte, de omstandigheden waaronder het delict werd gepleegd. Draai het eens om: er is nu cellentekort, maar als er nu eens veel cellen zouden leeg staan, zou de minister dan gaan roepen: rechter geef eens wat meer gevangenisstraffen, want die leegstand kost me te veel?”

Het is aan Justitie om te zorgen dat er voldoende celcapaciteit is, vindt Zuur en vindt de vereniging.

“Als de minister een probleem heeft, kan ze het parlement voorstellen de wettelijke strafmaxima of -minima te wijzigen of ze zou via het openbaar ministerie kunnen proberen de strafmaat te beinvloeden, want de rechter zal bij zijn vonnis toch altijd de eis van de officier van justitie als uitgangspunt nemen.”