Politiek monopoliseert herijkingsdebat Grote rol gemeenten en organisaties in buitenlands beleid

De auteur is voorzitter van de Zuid-Noord Federatie (een samenwerkingsverband van elf maatschappelijke organisaties, actief op de terreinen van ontwikkelingssamenwerking en milieu).

Voor mensen en organisaties die zich bij het buitenlandse beleid, ontwikkelingssamenwerking incluis, betrokken weten, is de wijze waarop dit debat tot nu toe gevoerd is, weinig hoopgevend en inspirerend. Het lijkt nauwelijks over uitgangspunten, visie, beleid en instrumenten te gaan, terwijl de herijking van Nederlands buitenlandse beleid toch de zwaarte van een planologische kernbeslissing behoort te hebben, waar alle maatschappelijke sectoren voor gehoord moeten worden en waarbij zorgvuldige procedures moeten gelden voor overleg, implementatie en evaluatie. Een nieuwe dijk of de uitbreiding van Schiphol wordt aan zwaardere procedures en grotere inspraak onderworpen dan een mogelijk wezenlijke herziening van het buitenlandse beleid.

De Navo weet niet hoe te handelen in Bosnië. Er zijn geen adequate internationale instrumenten voorhanden om diplomatiek of eventueel politioneel/militair op te treden tegen de volkerenmoord in Rwanda en de regionale politieke en humanitaire gevolgen ervan. Pas sinds kort worden over Tsjetsjenië door het Westen aan Rusland kritische vragen gesteld - 'Wordt er niet teveel gemoord?' -, maar de algemene lijn is toch Rusland niet te frustreren en deze koloniale oorlog als een 'binnenlands politiek probleem' af te doen.

Deze en andere calamiteiten en het falen van buitenlands-politieke instrumenten lijken in de partijpolitiek niet in het minst tot een reactie te leiden van: en nu zetten we alle relevante organisaties en instellingen en de knapste koppen aan het werk om de fundamenten en instrumenten van het Nederlandse buitenlandse beleid te herzien, zodat de zo noodzakelijke herijking adequaat, snel en geschraagd door een breed maatschappelijk draagvlak vormgegeven kan worden. Hier faalt de politiek, hier wordt elk vertrouwen in de opbouw van een effectief internationaal rechtssysteem en internationaal verband van volkeren om zeep geholpen.

Het is misschien onjuist de schuld voor dit falen alleen aan de politiek te geven. In klein verband en discussiegroepjes van meerdere organisaties wordt er wel gefilosofeerd over de herziening van het buitenlandse beleid in het postcommunistische tijdperk, waar etnische en religieuze banden sterk in opkomst lijken ten nadele van statelijke verbanden. Maar dit filosoferen en debatteren vindt teveel in achterkamertjes plaats.

Daar is een oorzaak voor. In de jaren tachtig en begin negentig (gedurende de kabinetten-Lubbers en Lubbers/Kok) heeft er een grootscheepse terugdringing plaatsgevonden van de positie van maatschappelijke organisaties op het terrein van ontwikkeling en formulering van visie voor nieuw beleid. Maatschappelijke organisaties kregen, voor zover ze middels fusering en drastische reorganisaties konden overleven, vooral taken toebedeeld op het terrein van uitvoering en controle van beleid.

De ontwikkeling van beleid werd een haast exclusief monopolie van de toppen van de overheidsbureaucratie en enkele gerenommeerde instellingen en personen. Daardoor verloren maatschappelijke organisaties het initiatief tot beleidsverandering. Angstig wachtten zij af, wat door de top van de overheid met haar exclusieve kring van beleidsadviseurs aan visie en beleid werd voorgeschoteld en aan uitvoerende taken werd toebedeeld.

Communicatie en overleg vinden plaats in een eenrichtingverkeer: van boven naar onderen. Dat is niet bevorderlijk voor een klimaat van zelf initiatief nemen, een openbaar debat afdwingen, overheid en politieke partijen ter verantwoording roepen.

Wat dan ook in het partijpolitieke herijkingsdebat sterk opvalt is dat er nog geen woord vuil gemaakt is over de rol van maatschappelijke organisaties en subnationale overheden, zoals gemeenten, in het te vernieuwen buitenlandse beleid. Niet alleen op het vlak van beleidsuitvoering en -controle, maar ook op dat van conceptualisering en instrumenten.

Bij ontwikkelingssamenwerking wordt een kleine 10 procent van de begroting van in totaal 6,5 miljard gulden besteed door particuliere organisaties, met inbegrip van de SNV; maar een uitnodiging om eens mee te denken over herziening van het ontwikkelingsbeleid hebben deze organisaties nog niet van de minister mogen ontvangen.

De gemeenten, met inspirerende en financiële ondersteuning van de VNG, geven sinds ruim 7 jaar in toenemende mate geld en ambtelijke ondersteuning aan tal van ontwikkelings- en milieuprojecten in het buitenland via stedenbanden en projectkoppelingen. Twee van de drie gemeenten in Nederland voeren internationaal ontwikkelingsbeleid, veelal in samenwerking met en lokale particuliere organisaties.

In september 1995 wordt in Den Haag de wereldconferentie van de International Union of Local Authorities (ILUA) gehouden, waarbij de secretaris-generaal van de Verenigde Naties aanwezig zal zijn. Boutros Ghali zal dan tevens een nota over ontwikkelingssamenwerking presenteren waarin een belangrijke plaats voor lokale internationale ontwikkelingssamenwerking zal worden ingeruimd. Bestuurders en ambtenaren in fragiele democratische landen in Azië, Latijns-Amerika, Oost-Europa en Afrika zien zich voor de taak gesteld een sterk lokaal en regionaal bestuur op te bouwen om van de pas verworven democratie een sterke en levende samenlevingsvorm te maken. Het belang daarvan wordt door tal van VN-organen erkend en ondersteund.

Maar ook Nederlandse gemeenten en de VNG lijken in het herijkingsdebat absoluut geen inbreng te mogen hebben.

Particuliere organisaties en subnationale overheden worden in het buitenlandse beleid vaak als irrelevant beschouwd. Maar naast staten, VN-instellingen en bedrijven zijn zij het die in toenemende mate internationaal beleid vormgeven en uitvoeren.

Kijk naar de grote wereldconferenties: Unced in Rio in 1992, de VN-Mensenrechtenconferentie in 1993 in Wenen, volgend jaar de Sociale Top in Kopenhagen en de Wereldvrouwenconferentie in Beijing. Zonder de massale beïnvloeding vooraf en de lobby's tijdens de conferenties door particuliere organisaties zouden deze topontmoetingen slechts diplomatieke en politieke rituelen zijn.

Pax Christi wordt sinds enige tijd door de Nederlandse overheid ingeschakeld om te bemiddelen tussen guerrillagroepen en de overheid in Colombia, omdat deze particuliere organisatie een intrinsieke meerwaarde heeft: niet aan een staat gebonden, verzoeningsgericht, goed geïnformeerd en werkend op basis van machtsvrije, persoonlijke contacten.

Indien het herijkingsdebat meer is dan een kwestie van geld schuiven tussen ministeries, wordt het hoog tijd dat particuliere organisaties en subnationale overheden daarbij direct en intensief worden betrokken, in de vorm van deelname aan ambtelijke werkgroepen, hoorzittingen, evaluatie-besprekingen en taakstellende opdrachten.

Herijken is meer dan geld schuiven. Het is met alle relevante geledingen zoeken naar nieuwe fundamenten en instrumenten voor een effectief en breed gedragen diplomatiek, militair-politiek en ontwikkelingsbeleid in een in vele opzichten chaotische en ellendige wereld.