Onderscheid tussen overheid en markt moet intact blijven

De Algemene Rekenkamer telde in 1993 545 semi-overheidinstellingen die merendeels niet of nauwelijks werden gecontroleerd. Minister Dijkstal beloofde in 1995 met maatregelen te komen. Hij kondigde de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen aan die een belangrijke stap zou zijn in het meer overzichtelijk en beheersbaar maken van zelfstandige bestuursorganen.

Zowel de overheid als de burger is gebaat bij een efficiëntere en meer marktgerichte beleidsuitvoering. Dat de verwachtingen van verzelfstandiging echter niet altijd uitkomen, blijkt uit juist verschenen proefschrift van Henk ter Bogt. Uit zijn onderzoek naar het functioneren van zes verzelfstandigde overheidsorganen - onder anderen de Informatie Beheersgroep die belast is met de uitvoering van de studiefinanciering - blijkt dat in geen van de gevallen werkelijk sprake was van een toegenomen efficiëntie.

Inherent aan een verzelfstandigde organisatiestructuur is dat de invloed van de overheid op de uitvoering vermindert. Dit hoeft geen probleem te zijn, mits de controle op de uitvoeringsorganisaties voldoende is en er is voorzien in een minimumpakket aan mogelijkheden voor betrokken ministers om in gevallen dat dat noodzakelijk is zelfstandige bestuursorganen bij te sturen. De aangekondigde Kaderwet laat echter nog altijd op zich wachten.

Wel heeft de minister inmiddels andere stappen genomen. De aanwijzingen voor de regelgeving zijn aangepast en er is een voorstel ingediend tot het opnemen van het instituut zelfstandig bestuursorgaan in de Grondwet. Deze maatregelen zullen echter, zeker zolang de Kaderwet nog niet van kracht is, een averechtse uitwerking hebben.

Strekking van de aanwijzingen is dat er geen verzelfstandigingen meer mogen plaatsvinden zonder dat daarvoor goede redenen bestaan. Verder zijn de mogelijkheden om verordenende bevoegdheid toe te kennen aan een zelfstandig bestuursorgaan uitgebreid.

Met het opnemen van het instituut zelfstandig bestuursorgaan in de Grondwet op een wijze zoals minister Dijkstal voorstaat, zal het juridische onderscheid tussen publiek en privaat domein worden doorbroken. De Grondwet zou expliciet toestaan dat publiekrechtelijke taken worden opgedragen aan privaatrechtelijke instellingen (BV's, NV's, stichtingen, verenigingen).

Het duidelijk onderscheiden van de publieke en private sector is om verschillende redenen wel degelijk van belang. Ten eerste vereist een goede democratische controle van het bestuur een optimale mate van openheid van dat bestuur. Om dit te bereiken is het voor controlerende lichamen noodzakelijk dat het bestuur als zodanig herkenbaar is. Ten tweede vereist de rechtstatelijkheid van het bestuur dat het bestuur voor burgers te herkennen valt. Burgers worden eenzijdig gebonden aan beslissingen van de overheid en moeten dus weten welke instellingen wel en welke niet tot de overheid behoren. Derde reden is de machtspositie van de overheid in de maatschappij. Een overheid die optreedt als marktpartij laadt al gauw de verdenking op zich van misbruik van deze macht.

Monopoliepositie

De bezwaren tegen het optreden van verzelfstandiging overheidsdiensten als marktpartij zijn velerlei. Sommige instellingen houden na verzelfstandiging hun oude monopoliepositie. Op deze manier ontsnappen zij uiteindelijk zowel aan de tucht van de markt als aan die van de politieke controle. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het loodswezen, dat na verzelfstandiging de prijzen fors heeft verhoogd, maar nog steeds een monopolie heeft op het binnenloodsen van schepen.

Andere semi-overheidsorganisaties concurreren wel op de markt: hier ligt het gevaar van concurrentievervalsing op de loer. Zelfstandige bestuursorganen zijn voor hun inkomsten vaak afhankelijk van de overheid. Op de besteding van deze belastinggelden heeft de overheid echter weinig invloed. Bij verschillende ziekenfondsen werden na de verzelfstandiging de salarissen van de stafmedewerkers “aan de markt aangepast.” Sommige directeuren zagen hun inkomen verdrievoudigen. Sommige zelfstandige bestuursorganen sponsoren sportclubs. Zo wordt de voetbalclub Vitesse gesponsored door het Arnhemse energiebedrijf NUON.

Tot slot heeft de vervaging van grenzen tussen markt en overheid een negatieve invloed op de cultuur bij semi-overheden met weinig of geen marktgerichte nevenactiviteiten. Het commercieel aanwenden van publieke middelen en overheidsinformatie door op de markt opererende zelfstandige bestuursorganen inspireert hen in hun eigen organisatie te zoeken naar winstgevende activiteiten.

Studentengegevens

Dit kan leiden tot onwenselijke resultaten: minister Ritzen heeft onlangs moeten voorkomen dat de Informatie Beheer Groep op de markt de door het bedrijfsleven felbegeerde bestanden met studentengegevens verkocht. De door minister Dijkstal voorgestelde Grondwetswijziging zou op al deze activiteiten een legitimerende werking hebben. Een laatste bezwaar van deze wijziging van de Grondwet is dat deze niet alleen de mogelijkheid opent uitvoering van overheidsbeleid aan privaatrechtelijke instellingen op te dragen, maar tevens toekenning van verordenende bevoegdheid aan deze instellingen mogelijk maakt.

Ik acht het van groot belang dat dat fundamentele onderscheid tussen overheid en markt intact blijft: de overheid neemt beslissingen die de burger eenzijdig binden; op de markt zijn alle verbintenissen twee-zijdig. Wie daaraan tornt, tornt aan de grondslagen van de rechtsstaat.