Het OM kort houden of niet: het staatsrechtelijk poldermodel

Volgens de criminoloog F. Bovenkerk vertonen de psychologische profielen van leiders in de legale wereld en de onderwereld overeenkomsten ('Topmanager verschilt niet van maffiabaas', Trouw, 20 maart).

Bovendien vertonen ook de organisatie van overheid en maffiabende gelijkenissen: beide hebben een zekere 'rommeligheid', aldus Bovenkerk. Ik ken noch een overheidsorganisatie van binnen, noch een maffiaorganisatie. Wel weet ik dat politicologen, bestuurskundigen en professionele bestuurders het model van Bovenkerk sinds de jaren zestig verdedigen als ideaal: geen duidelijke hiërarchische lijnen; nadruk op overleg; geen eenhoofdig leiderschap maar collectieve verantwoordelijkheden. Naar mijn idee heeft dit 'staatsrechtelijk poldermodel' misschien een tijdje goed gewerkt, maar het heeft ons de laatste tijd danig in de problemen gebracht. Die problemen manifesteren zich nog het duidelijkste in de taaie strijd tussen het openbaar ministerie en het ministerie van justitie met als inzet: wie heeft het uiteindelijk voor het zeggen bij het vervolgingsbeleid? Ik sta hier aan de kant van het ministerie van justitie om de voor de hand liggende reden dat een onafhankelijk OM een democratisch niet te controleren enclave is in het overheidsbeleid, even gevaarlijk als een oncontroleerbare geheime dienst.

Waar het mij echter primair om gaat, is dat het staatsrechtelijk poldermodel veel ellende heeft veroorzaakt in termen van individueel en collectief leed. Individueel, omdat reeds competente leden van het OM zijn afgevoerd (Docters van Leeuwen) of in hun carrière zijn gefrustreerd (Drenth), aangezien zij door de vaagheid van de theorievorming in de verleiding zijn gekomen de grenzen van hun bevoegdheden te gaan verkennen.

Het maatschappelijk leed is groot, omdat overal waar in een 'arena-cultuur' mensen hun bevoegdheden en positie eerst moeten gaan bevechten creatieve energie wordt onthouden aan meer zinvolle projecten als bijvoorbeeld criminaliteitsbestrijding. Wat nodig is, is een terugkeer naar de heldere lijnen zoals deze zijn uitgezet door wetgever en grondwetgever.

De theorie van het onafhankelijk OM is door onze wetgever duidelijk afgewezen. Art. 5 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie van 1827 geeft aan dat de leden van het OM verplicht zijn om de bevelen na te komen die de daartoe bevoegde macht geeft. Die bevoegde macht was vóór 1848 de koning, nadien is het de minister van justitie. Een minister kan in beginsel alles voorschrijven: bevelen tot vervolging ('pak Bouterse'), bevelen tot niet-vervolging ('hou ermee op') en het houden van een requisitoir met een bepaalde inhoud ('eis straf').

De veelgehoorde stelling dat een minister van die bevoegdheid terughoudend gebruik zou moeten maken - een geluid dat ook te beluisteren viel in de Kamer enkele dagen geleden - is een gevaarlijke bewering, want er valt nooit te voorspellen hoe vaak interventies nodig zijn.

Ook aan art. 117 van de grondwet, waarin de rechterlijke macht is omschreven, kan geen enkel argument worden ontleend dat het OM een status als die van een rechter kan claimen, aangezien de onafhankelijkheid hier duidelijk wordt gereserveerd voor de 'met rechtspraak belaste leden' van de rechterlijke macht. Evenmin houdt de onafhankelijkheid voor het OM in dat het OM zijn bevoegdheden bij wettelijke opdracht heeft gekregen. Het betekent slechts dat de minister niet aan een andere dienst dan het OM opdrachten tot strafvervolging mag geven.

Een belangrijk uitgangspunt van ons constitutioneel bestel is verder de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat is alleen maar zinvol wanneer de minister ook geheel bevoegd is. Immers: geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid. Maar ook: geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid. Het laatste wordt niet 'afgeleid' uit het eerste,. Het gaat om twee zelfstandige staatsrechtelijke beginselen.

Met het gevonden compromis in de Kamer keren we hopelijk terug tot de heldere grondslagen van het bestel waar wetgever en grondwetgever in 1827 reeds voor gekozen hadden.