Decentralisatie huisvesting scholen gaat te ver

De auteur is hoogleraar onderwijsrecht aan de Katholieke Universiteit Nijmegen en de Katholieke Universiteit Brabant en lid van de Onderwijsraad.

Het voorstel houdt in dat de verantwoordelijkheid voor de financiering van de huisvesting voor primair en voortgezet onderwijs bij de gemeente komt te berusten. De gemeenteraad dient jaarlijks een programma vast te stellen van huisvestingsvoorzieningen die voor vergoeding in aanmerking komen; hij moet elk jaar het maximumbudget ervoor vaststellen; en hij dient de urgentiecriteria aan de hand waarvan bepaald wordt welke voorzieningen voor vergoeding in aanmerking zullen komen, in een verordening te formuleren. Aldus vindt een ingrijpende overdracht van bevoegdheden aan de gemeente plaats.

In de voorgestelde regeling wordt deze bevoegdheid nauwelijks door de wet genormeerd. Slechts wordt bepaald:

(1) dat de gemeente openbare en bijzondere scholen op gelijke voet behandelt;

(2) dat het bedrag zo wordt vastgesteld, dat redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvesting van de scholen in de gemeente; en

(3) dat deze verordening zodanige criteria bevat dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.

Gezien de vaagheid van deze criteria komt het er op neer dat het de gemeente, en niet meer de rijksoverheid is die de bekostigingsvoorwaarden met betrekking tot de huisvestingsvoorzieningen vaststelt.

Achterstallig

De financiële onderbouwing van de operatie is mijns inziens onvoldoende. De toestand van de huisvesting in het basis en voortgezet onderwijs is zeer matig; met name in het voortgezet onderwijs is sprake van omvangrijk achterstallig onderhoud als gevolg van de ontoereikendheid van de huidige rijksvergoedingen (tussen de 400 en 500 miljoen gulden). In tegenstelling tot een op grond hiervan te verwachten ruimere financiering zal echter - naast overdracht van de verantwoordelijkheid voor de huisvesting inclusief het achterstallige onderhoud - ook nog eens een efficiencykorting van 125 miljoen gulden toegepast worden. Dit zal uiteindelijk resulteren in een jaarlijks voor huisvesting beschikbaar bedrag van 1680 miljoen gulden in het jaar 2000, tegen 1800 miljoen bij ongewijzigd beleid (5 miljoen gulden gaat naar de gemeenten als compensatie voor de verzwaring van de bestuurslast).

Een ander probleem is dat het bedrag dat voor huisvesting via het gemeentefonds aan de gemeente wordt uitgekeerd, niet 'geoormerkt' is. De gemeenteraad is bij het vaststellen van het budget voor huisvesting op geen enkele wijze aan dat bedrag gebonden. Dat betekent dus dat de raad er toe over kan gaan een (nog) lager bedrag dan dat verkregen uit het gemeentefonds, voor het huisvestingsbudget uit te trekken.

Is een dergelijke 'decentralisatie van de armoede', gecombineerd met een grote beleidsvrijheid van de gemeente en een toetsingskader dat nauwelijks houvast biedt, wel verantwoord? Is het wel toelaatbaar dat de rijksoverheid aldus haar verantwoordelijkheid voor de financiering van een fundamenteel bestanddeel van de onderwijsvoorzieningen uit handen geeft, en daarmee niet langer instaat voor de grondwettelijk gewaarborgde gelijke en adequate bekostiging, maar deze overlaat aan 625 gemeenten, met alle verschillen van dien?

Grondwet

Mijns inziens is dat niet het geval. Allereerst wordt met een dergelijke decentralisatie-operatie niet voldaan aan de - in het grondwettelijke onderwijsartikel (artikel 23) neergelegde - zorgplicht voor een adequate financiering van het onderwijs. In ieder geval tot voor kort werd deze bepaling in het algemeen zo opgevat, dat decentralisatie in de vorm van overdracht naar de gemeenten van de bevoegdheid tot het stellen van bekostigingsvoorwaarden niet geoorloofd was.

Een dergelijke uitleg van artikel 23 Grondwet is ook nu nog, anders dan in het debat Dijkstal-Heerma in december 1995 wel gesuggereerd werd, niet een vorm van juridische haarkloverij, bedoeld om onderwijsvernieuwingen te blokkeren. Integendeel, een decentralisatieverbod is zeer goed op inhoudelijke gronden te beargumenteren.

Een dergelijk verbod drukt allereerst uit dat het primair de rijksoverheid is die verantwoordelijk is voor de kernaspecten van het onderwijsstelsel, in ieder geval voor wat betreft het leerplichtig onderwijs. Zo dient de rijksoverheid de zorg te dragen voor een volledige bekostiging van deze basisvoorziening.

De voorgestelde decentralisatie van de huisvesting komt er echter op neer dat de rijksoverheid de verantwoordelijkheid voor een adequaat niveau van bekostiging zonder nadere inhoudelijke voorwaarden te stellen opdraagt aan de gemeenten, die bovendien onvoldoende middelen krijgen om die verantwoordelijkheid waar te maken.

Een decentralisatieverbod vloeit bovendien voort uit het grondwettelijk vereiste dat de rijksoverheid de kwaliteitsmaatstaven en bekostigingscriteria met betrekking tot het funderend onderwijs zélf formuleert, en deze dus niet mag laten bepalen door gemeentelijke begroting(stekort)en en plaatselijke politieke voorkeuren. Achtergrond van dit vereiste is dat scholen vanuit financieel gelijkwaardige uitgangsposities dienen te starten.

Ook dit uitgangspunt zal met het wetsvoorstel verlaten worden. Decentralisatie brengt immers mee dat het risico geschapen wordt dat grote verschillen tussen scholen ontstaan. Afhankelijk van de financiële situatie van de gemeente en het belang dat deze aan het onderwijs hecht, zullen scholen in de ene gemeente er beduidend beter of slechter aan toe kunnen zijn dan scholen in een naburige gemeente. En afhankelijk van de politieke samenstelling van de gemeenteraad en het college van B en W zullen openbare scholen in een gemeente er beduidend beter of slechter aan toe kunnen zijn dan bijzondere scholen in die gemeente.

Met andere woorden: decentralisatie creëert doelbewust de mogelijkheid van grote verschillen in overheidsfinanciering van scholen, en daarmee het gevaar van het ontstaan van rijke en arme scholen, en het risico van ongelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs.

De regering beroept zich weliswaar op twee in het wetsvoorstel neergelegde normen die een voldoende en gelijk bekostigingsniveau van de huisvesting moeten waarborgen - nl. de eis dat redelijkerwijs in de huisvesting voorzien wordt, en het voorschrift dat openbaar en bijzonder onderwijs binnen de betreffende gemeente gelijk behandeld worden - alsmede op de rechtsgang naar de rechter die op de naleving van deze normen moet toezien. Uiteraard garanderen deze criteria echter niet dat er tussen scholen in verschillende gemeenten geen grote verschillen ontstaan.

Weinig houvast

Ook bieden ze de bestuursrechter, die bovendien terughoudend zal toetsen, weinig houvast. De suggestie van de regering dat het aan de rechtspraak overgelaten kan worden om aan deze abstracte normen meer concrete invulling te geven, is door de Raad van State (die in zijn hoedanigheid van bestuursrechter die rechtspraak zal moeten vormen!) terecht als nauwelijks verantwoord aangemerkt.

Kortom, in wetsvoorstel 24455 wordt afstand gedaan van de plicht van de rijksoverheid om zorg te dragen voor een voldoende en gelijkwaardige bekostiging van de huisvesting voor het leerplichtig onderwijs. Dit kan leiden tot onvoldoende bekostiging; tot het ontstaan van rijke en arme scholen; tot ongelijke behandeling van bijzonder en openbaar onderwijs. De gang naar de bestuursrechter biedt onvoldoende mogelijkheid om dit tegen te gaan. Ik hoop dan ook dat de Kamer bij de beoordeling van het wetsvoorstel deze aspecten zal laten meewegen.