WETGEVING

Morgen verdwijnt hij als een dief in de nacht: de Harmonisatiewet. Het terloopse einde contrasteert fel met zijn bewogen bestaan. Eerst veroorzaakte de wet een storm in het leven van duizenden studenten, daarna onder politici, bestuurders en juristen. Heeft het parlement wat van alle perikelen geleerd? Een in memoriam voor de slechtste wet aller tijden.

Terwijl de studenten in het café Van Basten zagen scoren of aan een Zuid-Europees strand lagen, is de Eerste Kamer akkoord gegaan met de Wet Harmonisatie Collegegelden en Inschrijvingsduur in het Hoger Onderwijs. Weer met twee benen op de polderklei, komen enige duizenden studenten er achter dat ze in september niet meer terug kunnen naar hun opleiding.

De Harmonisatiewet is een van de vele pogingen van CDA-minister van onderwijs Wim Deetman om te bezuinigen. 165 miljoen moest de wet opbrengen, door het recht op hoger onderwijs en studiefinanciering te beperken tot zes jaar. Nu klinkt dat als een ongekende luxe, maar tot dan toe kon iemand zes jaar studeren, en dan nog eens zes jaar over een tweede studie doen.

Te duur, vindt Deetman en hij trekt een grens: wie langer dan zes jaar studeert, krijgt geen beurs meer en betaalt duizenden guldens aan collegegeld. Hij krijgt de wet niet zonder slag of stoot door het parlement. De Raad van State geeft de wet een negatief advies mee. Er zit een giftig addertje onder het gras: terugwerkende kracht - alle studiejaren vanaf 1980 tellen mee. Van de ene op de andere dag zullen zij op straat staan, studenten onderwijskunde die eerst de pedagogische academie hebben gedaan, Heao'ers die drs. voor hun naam willen.

CDA-Tweede Kamerlid Ad Lansink, toen woordvoerder van de grootste regeringspartij en nu in de oppositie: “De Harmonisatiewet had een heel behoorlijk doel: afstemming van studieduur op studiefinanciering en van HBO op universiteit. Maar dat was gekoppeld aan een bezuiniging. Die, en de terugwerkende kracht, riepen kritiek op.”

Vooral in de Eerste Kamer zijn er problemen. In beide regeringspartijen, CDA en VVD, leven bezwaren. Maar het heeft haast: het debat is op de laatste dag voor het zomerreces en de wet moet op 1 september ingaan. Als Deetman met aftreden dreigt, gaan de fracties om.

Professor Inge van der Vlies is hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam. In 1988 werkte zij op het ministerie van justitie. “Mijn collega's adviseerden ambtenaren van onderwijs tijdens het debat in de Eerste Kamer. Ook zij vonden dat die terugwerkende kracht niet kon. De Kamerleden stelden goede vragen, maar vanwege de politieke wens tot bezuinigen kregen ze een KIR, zoals wij dat noemden. Een Kluitje In het Riet.”

In een uiterste poging iets tegen de wet te beginnen, spant de studentenvakbond LSVb een kort geding aan tegen de staat. De Harmonisatiewet, zo betoogt zij, tast een grondrecht, de rechtszekerheid van studenten, aan. Zij verkeerden immers in de veronderstelling dat zij hun studie mèt beurs en een lager collegegeld rustig zouden kunnen afmaken.

Van der Vlies: “Het toenmalige kabinet kwam met een hele hausse van wetten die rechten van burgers terugdraaiden. Het leidde tot strubbelingen, zoiets is altijd lastig. Hoe netjes je het juridisch ook doet. Mensen gaan bij de rechter hun recht, hun oude recht, halen. Maar de politiek mag de wet natuurlijk altijd veranderen. De rechtszekerheid wordt pas aangetast als dat te plotseling gebeurt.”

Weinig juristen geven een stuiver voor de kansen van de studenten. In Nederland mogen rechters wetten nu eenmaal niet toetsen aan de in de Grondwet vastgelegde rechten. hij mag dat wel aan grondrechten in internationale verdragen, maar dat kan niet in kort geding.

De jonge advocaat van de LSVb, mr. Barendrecht, komt met een tussenweg. Hij vraagt de rechter de Harmonisatiewet te beoordelen op grond van het Statuut van het Koninkrijk. Daarin zijn in de jaren vijftig de basisregels voor alle toenmalige gebiedsdelen vastgelegd: Nederland, Suriname en de Antillen. Het waarborgt rechtszekerheid voor alle Nederlandse onderdanen, toont Barendrecht; en het staat bovendien boven de Grondwet. De president van de Haagse rechtbank, mr. Wijnholt, geeft hem gelijk. Terugwerkende kracht in de Harmonisatiewet mag niet.

Dan breekt de storm pas goed los. De vreugde gaat veel verder dan de feestvierende studenten: heel links Nederland verkneukelt zich dat eindelijk iemand de bezuinigingsdrift van het CDA-VVD-kabinet heeft weten te stoppen. Onder staatsrechtgeleerden en politici barst een verhitte discussie los over de vraag of wat Wijnholt gedaan heeft wel mag. Tast dit niet de scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht aan?

Tegenstanders beroepen zich op de democratie: de Tweede Kamer vertegenwoordigt het volk en als zij vindt dat een wet de Grondwet eerbiedigt, dan is dat zo. Rechters worden niet gekozen en moeten zich daarom niet bemoeien met politieke afwegingen. Voorstanders werpen tegen dat met de Harmonisatiewet de democratie heeft gefaald. Het parlement muilkorft zichzelf met strakke regeerakkoorden en de allesoverheersende drang om de overheidsbegroting op orde te krijgen. Als volksvertegenwoordigers hun kiezers zo in de steek laten, is een gang naar de onafhankelijke rechter het laatste redmiddel.

Het besluit van de rechter slaat een diep trauma bij de Eerste Kamer. Juist zij, de hoeder van de juridische kwaliteit van wetten, had deze wet - inmiddels uitgemaakt voor 'broddelwerk', 'een monstrum' en 'een dikke onvoldoende' - nooit mogen accepteren. CDA-senator Grol-Overling biecht in interview: “Ik schaam me kapot, ik kan er nog om huilen.”

Van der Vlies: “De Eerste Kamer ziet de Harmonisatiewet wel als een smet op haar blazoen, ja. De politiek heeft er ook van geleerd. Als er nu wordt ingegrepen, zoals bij de WAO en de Nabestaandenwet, worden er overgangsregelingen gemaakt. Maar vooral in de sociale zekerheid blijft het lastig, omdat de hoeveelheid geld beperkt is. Dat betekent: naarmate je de oude gevallen beter beschermt, heb je minder voor de nieuwe.”

Deetman besluit de uitspraak te respecteren, maar hij gaat wel in hoger beroep. In het voorjaar van 1989 valt de bijl: de Hoge Raad bepaalt dat toetsing aan het Statuut niet door de beugel kan. Maar, zo stelt de Raad, dat kan de Harmonisatiewet ook niet. “Een vonnis dat nooit geveld had mogen worden, over een wet die nooit aangenomen had mogen worden”, vat een commentator samen.

Van der Vlies: “Het was een opvallend arrest, omdat de Hoge Raad uitsprak dat de rechtszekerheid geschonden was. Dat gebeurt niet zo vaak. Ik ben wel voor toetsing van wetten aan de Grondwet door een constitutioneel hof. Ik onderschat niet de bezwaren dat wetten democratisch worden vastgesteld. Maar als in de Tweede Kamer juridische kwaliteit onvoldoende gewicht in de schaal legt, moeten we er toch maar naar toe. De Eerste Kamer kan immers niet veel meer uithalen: voor haar is het slikken of stikken. De rechter zou overigens niet vaak ingrijpen als hij dat zou mogen. Zo'n flagrante schending van grondrechten als bij de Harmonisatiewet komt niet veel voor.”

In het voorjaar van 1995 lijkt het doodvonnis van de Harmonisatiewet getekend. Niet omdat de politiek hem alsnog te ver vindt gaan. Deetman heeft allang plaatsgemaakt voor PvdA-minister Ritzen, die harder op de studiefinanciering bezuinigt dan Deetman-studenten in hun ergste nachtmerries voor mogelijk hielden. De prestatiebeurs van het paarse kabinet beperkt de inschrijvingsduur tot vier jaar; wie niet binnen zes jaar zijn bul haalt, ziet zijn studielening nooit omgezet in een beurs. Veel strenger dan de Harmonisatiewet, die daardoor overbodig wordt en tegelijk met het ingaan van de prestatiebeurs zal worden ingetrokken. De Raad van State adviseert negatief, omdat de prestatiebeurs snel, binnen een paar maanden, moet worden ingevoerd. In de Tweede Kamer houdt de coalitie zich aan het regeerakkoord en stemt toch voor.

Lansink: “Persoonlijk ben ik van mening dat met de adviezen van de Raad van State opportunistisch wordt omgegaan door Kamer en kabinet. Als het in het straatje past, wordt er geweldige ophef over gemaakt. Is het negatief, dan is het: 'ach, het is de Raad van State maar, er zijn zo veel adviesorganen'. De prestatiebeurs was daar een goed voorbeeld van.”

Niemand verwacht in de Eerste Kamer problemen: het miljard aan bezuinigingen moet immers binnengehaald. Maar in het debat mopperen de senatoren op de prestatiebeurs, ook die van PvdA, VVD en D66. De wet wordt met een stem verschil verworpen. “Ik wilde geen herhaling van de Harmonisatiewet”, verklaart een tegenstemmer na afloop.

Lansink: “Ik vind dat de Tweede Kamer te weinig van de Harmonisatiewet heeft geleerd. De juridische zorgvuldigheid wordt nog steeds geweld aangedaan onder druk van politieke doelen. Het is zelfs alleen maar scherper geworden. We hebben nog maar één schriftelijke ronde over een wet, terwijl je daarin nu juist de puntjes op de i kunt regelen. Maar het moet allemaal steeds sneller. Dat komt volgens mij omdat de politieke afstand tussen de paarse partijen zo groot is. Als ze lang over behandeling van een wet doen, kan die afstand te breed worden uitgemeten. Bij de invoering van de Ecotax wilden wij een hoorzitting, maar zelfs dat werd door de politieke meerderheid tegengehouden. Daar heb ik me vreselijk aan geërgerd.”

Ritzen dient de prestatiebeurs nog een keer in en deze keer gaat het parlement wel akkoord. Op 1 september 1996 gaat de prestatiebeurs in en verdwijnt de Harmonisatiewet uit de wetboeken.

Lansink: “Ik heb als beginnend Kamerlid nog van toenmalig Kamervoorzitter Anne Vondeling geleerd: wetgeving is de hogeschool van de parlementaire democratie. Dat is me altijd bijgebleven. Een wet moet toch minstens tien jaar mee. Die moet je dus zorgvuldig maken. Dat hoeft helemaal niet te betekenen dat het langzaam gaat. We kunnen onszelf en de ministers toch binden aan termijnen bij de behandeling?”

Van der Vlies: “Politici denken politiek, juristen juridisch. Dat wil elkaar nog wel eens bijten. Politici zien een wet als het begin van een verandering, juristen als het eind. Van politici hoeft een wet ook niet tip top in orde te zijn. Dat een woning overal een woning heet, kan ze niets schelen. Zolang mensen maar een dak boven hun hoofd hebben. Dat mensen in rechtszaken vervolgens eindeloos moeten frutsen omdat de terminologie van de wet niet klopt, zien ze niet. Natuurlijk is het primaat van de politieke afweging in een wet terecht. Maar ik vraag me wel eens af waarom politici niet wat gestructureerder nadenken. Waarom bedenken ze bij al die rechten die ze uitdelen niet, dat die bijna altijd vroeg of laat weer moeten worden teruggedraaid? Als ze niet zo vaak Sinterklaas speelden, hoefden ze ook niet zo vaak de Boeman te zijn.”