ALARMFASE DRIE

Er lag een rampenbestrijdingsplan en dus werd er geëvacueerd. Zo stak de logica in elkaar, die tot gevolg had dat tweehonderdduizend Nederlanders in februari 1995 op de vlucht sloegen voor het wassende water. Oudere dijkbewoners trotseerden het bevel tot evacuatie. Zij vertrouwden meer op eigen ervaring en eigen kennis over het gedrag van de dijk, dan op de raadgevingen van bestuurders die louter gebaseerd waren op onzekerheid. Dit is een voorpublicatie van Hoog Water van Rudie van Meurs, uitg. Scheffers, 175 blz, ISBN 90 5546 025 7

Op de laatste donderdag van januari hadden de inwoners van Borgharen en Itteren het dringende advies gekregen hun huizen te verlaten. Allemaal niets alarmerends. De Maas is een regenrivier. Als het in Noord-Frankrijk hard regent, is het twaalf uur later hoog water in Borgharen. Als het blijft regenen verbreedt het stroomgebied zich tot het winterbed. Een natuurverschijnsel zoals windkracht dertien en onweer in februari. Dat er steeds meer huizen langs de Maas onder water lopen heeft niets te maken met de grilligheid van de rivier, maar alles met de arrogantie van bestuurders die toestemming gaven in gebieden te bouwen waar nooit gebouwd had mogen worden.

De media deden geen moeite de geschiedenis te doorgronden. Niets is zo fotogeniek als hoog water in een laag land. Verslaggevers, fotografen en cameramensen leverden verbeten slag om drama en spektakel. Een huilende vrouw op een nat geworden vloerbedekking in Tegelen. Een woedende middenstander in restaurant Maaszicht. De vlucht van de laatste burger uit een bedreigde villa in Herten. De laatste mis uit een met zandzakken beschermde roomse kerk. De creativiteit kende geen grenzen. Jonge parlementariërs, die nooit veel meer zagen dan de Hofvijver, raakten op excursie in het Maasdal van slag van al dat water en riepen om dijken en keringen - onbekend met de wetenschap dat die pas echt rampen kunnen veroorzaken. In die opgewonden stemming kwam de dijkstoel van het polderdistrict Groot Maas en Waal op die zondagavond in extra vergadering bijeen om te bezien hoe op te treden tegen wat omschreven werd als 'de hoogste waterstanden van de eeuw.' De paniek en de angst die langs de Maas waren opgeroepen, waren de gebeurtenissen in het rivierengebied vooruitgesneld. NRC Handelsblad had al een paar dagen eerder gewag gemaakt van een 'catastrofale waterstand' in de Rijn. In het dorp Herwijnen in de Tielerwaard was een gezin koortsachtig gaan pakken en dat had het effect van een sneeuwbal. Nog voor de duisternis viel, was de helft van de huizen in de nieuwbouwwijkjes verlaten. Het autobedrijf Kleyn Trucks in Vuren was begonnen met de evacuatie van tweeduizend vrachtauto's naar hoger gelegen gebieden. In Waardenburg hadden hamsterende burgers op de laatste dag van de week de plaatselijke supermarkt leeg gekocht.

Op zaterdagavond, voorafgaande aan de extra vergadering, hadden de eerste man van het polderdistrict Groot Maas en Waal, ing. H. H. Kok, en de burgemeester van Nijmegen, mr. E. d'Hondt, telefonisch een bondgenootschap gevormd om de geruststellende voorspellingen van Rijkswaterstaat onderuit te halen.

Kok werkte al ruim drie jaar bij het polderdistrict toen het voor de tweede keer in korte tijd hoog water werd. Hij was uit Kampen naar de Betuwe gekomen en had al meteen laten weten dat hij vond dat alles in het rivierengebied vijftig jaar te laat gebeurde. Hij werd omschreven als 'een opgewonden standje', niet altijd even 'tactisch' en 'hiërarchisch ongevoelig'. Maar in het rivierengebied, waar de waterschappen nog voor een groot deel restanten waren van de oude boerenrepublieken die met ijzeren vuist het dijkenland bestuurden, werd met enig ontzag en bewondering naar hem geluisterd.

Een paar uur voor de vergadering begon, hadden de heemraden een uitzending gevolgd van het Capitool, waarin onder meer de Gelderse gedeputeerde voor water en dijken J. van Dijkhuizen discussieerde met oud-gedeputeerde mr. O. W. A. baron van Verschuer. De laatste had daarbij woedend geageerd tegen de milieubeweging en een gesprek aangekondigd met de Commissaris der Koningin in Gelderland, dr. J. Terlouw. Alle voorwaarden voor een crisis waren gecreëerd. Niets was zeker, zo bleek op de extra vergadering van de dijkstoel. Het was onbekend hoe hoog het water zou komen. Over de stabiliteit van de dijken bestond onzekerheid. Hoe groot de reserves waren, kon niet worden aangegeven. Elke kennis over het gedrag van de dijken ontbrak. Er bestond maar één zekerheid. Dat was het vertrouwelijke rampbestrijdingsplan annex evacuatieplan dat Nijmegen - na het hoge water van Kerst 1993 - als eerste gemeente in de regio op 8 december 1994 had vastgesteld. Het was ontwikkeld door de waterschappen, burgemeesters en enkele hoge ambtenaren. Het plan schreef onverbiddelijk voor dat fase drie in werking moest worden gesteld bij een te verwachten waterstand van 16,50 meter boven Nieuw Amsterdams Peil bij de peilschaal te Lobith, kilometerraai 862. Bij die waterstand kunnen in combinatie met klimatologische factoren dijkbreuken optreden waardoor een rampsituatie in de zin van de wet kan ontstaan. Die grens van 16,50 meter was gebaseerd op een advies van Gedeputeerde Staten. Rijkswaterstaat hoorde daar pas later van en vond die grens te rigide. Fase drie betekende evacuatie.

Volgens Rijkswaterstaat zou het water stijgen tot 16,55 meter. Welnu, zo hield secretaris-coördinator Kok de vergadering voor, het moment was daar. Hij kon niet langer de veiligheid van de dijken garanderen. Hij verzocht de heemraden zijn standpunt te delen.

Heemraad W. de Gaaij, die optrad als waarnemend dijkgraaf, verslikte zich aanvankelijk in verbazing en weerspannigheid. Op zaterdagmiddag had hij nog op een vergadering in Tiel, toen het concept-rampbestrijdingsplan in werking werd gesteld, geroepen: 'Getverderrie, jullie zijn bezig paniek te zaaien.' Tegenover Kok handhaafde hij z'n scepsis en zei niet te geloven dat het zo'n vaart zou lopen. Maar om de lieve vrede zou hij achter zijn secretaris gaan staan. Heemraad A. C. M. Dupont formuleerde tenslotte waarom de dijkstoel de sprong in het diepe maar moest wagen: 'De Technische Universiteit in Delft weet het niet, Rijkswaterstaat weet het niet, de Grontmij weet het niet, wij weten het niet. Laten we dan in godsnaam maar onze eigen verantwoording nemen en de secretaris volgen.'

Later zou blijken dat niemand elkaar vertrouwde. De waterschappen murmureerden tegen de bemoeizucht van de provincie en voelden zich geknecht door Rijkswaterstaat. De provincie gruwde van de onbetrouwbaarheid van Rijkswaterstaat. De gemeenten trokken de deskundigheid van de waterschappen in twijfel. De commissaris van de koningin werd fijntjes op z'n plaats gezet door de burgemeester. Burgemeesters onderling twistten om de prominentste rol en ambtenaren van Rijkswaterstaat verweten de burgemeesters veel te rigide te zijn in hun uitleg van het zogenaamde 'kritieke waterpeil', dat het sein zou worden voor een overhaaste evacuatie. 'Ook al was de situatie dreigend, toch is het denkbaar dat zelfs zonder noodmaatregelen de dijk niet zou zijn bezweken,' schreef Rijkswaterstaat later in de analyse 'Een zee van rivieren'.

Die zondagavond openbaarde zich al meteen een conflict tussen de waterschappen onderling en tussen secretaris-coördinator Kok van het polderdistrict Groot Maas en Waal en zijn chef, waarnemend dijkgraaf De Gaaij. Onmiddellijk na de extra vergadering op het districtshuis in Druten waren ze naar het provinciehuis in Arnhem gereden om de rampenstaf op de hoogte te stellen van het beraad van de dijkstoel. In de vergaderzaal van Gedeputeerde Staten troffen ze een enigszins vermoeid en onderuitgezakt gezelschap van zo'n dertig rampbestrijders, dat de middag in het provinciehuis had doorgebracht. Rondom het middaguur waren ze telefonisch op het provinciehuis ontboden voor crisisberaad dat om vijf uur zou beginnen. Er waren de burgemeesters d'Hondt van Nijmegen, mr. P. Scholten van Arnhem en E.J. van Tellingen van Tiel, in hun functie van aanvoerder van de regionale coördinatiecentra. Voorts vertegenwoordigers van waterschappen, de directie Oost-Nederland van Rijkswaterstaat en ambtenaren van de provincie Gelderland. De spanning had zich beperkt tot de voetbalwedstrijd Vitesse-Ajax. Voor de rest hadden ze gesomberd over de gestaag vallende regen buiten en waren ze in verwarring gebracht door faxen die almaar hogere waterstanden voorspelden. Toen aan het eind van de middag een stand van 16,55 meter boven Normaal Amsterdams Peil (NAP) voor dinsdag werd voorspeld, besloot de Gelderse commissaris van de koningin Terlouw het gezelschap weer tot leven te wekken. Hij kondigde extra beraad aan.

De nieuwe vergadering begon om 21.00 uur. Terlouw vatte zorgelijk de situatie van de afgelopen dag samen en gaf het woord aan Kok. Die zette de toon. Hij sprak overtuigend en somde een reeks argumenten op over de dreiging van het wassende water. Hij had een scherpe, doordringende stem en wekte de indruk dat iedereen die er anders over dacht per definitie ongelijk had. Tenslotte zei hij niet langer in te kunnen staan voor de veiligheid van de dijken. Op dat ogenblik, toen de spanning hoog was opgevoerd, beriep Kok zich op het rampbestrijdingsplan, het vertrouwelijk document waarvan slechts een handjevol mensen op de hoogte was. Kok concludeerde dat fase drie van het rampbestrijdingsplan in werking diende te treden. Geruisloos reikte op dat moment een bode aan de voorzitter een nieuwe fax uit met de jongste correcties op de voorspellingen, die nu uitgingen van 16,65 meter. Kok bedoelde dat er geëvacueerd moest worden.

Het polderdistrict Betuwe schrok en vond de conclusie overhaast. 'De situatie is moeilijk, maar wij hebben de zaak in de hand,' zei dijkgraaf H. van Leeuwen. Dijkgraaf J. A. de Jongh van het polderdistrict Tieler- en Culemborgerwaarden vond de gevolgen, die Groot Maas en Waal aan het wassende water verbond, voorbarig. Het opmerkelijkst gedroeg waarnemend dijkgraaf De Gaaij zich. Een veeboer met zestig bunder grasland die zijn hof bestuurde als een koning zijn koninkrijk. Een beetje boertige man ook, van nature recalcitrant en dwars, het beeld van de ouderwetse dijkgraaf. Hij mocht dan achter Kok staan, dat was nu eenmaal zo op de vergadering van de dijkstoel afgesproken, maar zo ernstig dat er geëvacueerd moest worden, was de situatie ook weer niet. Persoonlijk zou hij bijvoorbeeld, als die opdracht gegeven mocht worden, nooit zijn vee uit de polder halen en vertrekken. Hij zou ook, zo antwoordde hij desgevraagd Terlouw, zijn collega-boeren niet adviseren hun koeien te evacueren. De Gaaij bereikte met z'n onverschrokken woorden het tegenovergestelde. De rampenstaf oordeelde met opgetrokken wenkbrauwen dat de waarnemend dijkgraaf een quantité negligablé was en Kok de deskundige. Kok zou de vergadering blijvend domineren. Samen met de Nijmeegse burgemeester d'Hondt, met wie hij eerder een verbond had gesloten. Voor beiden was de kritieke waterstand van 16,50 meter een heilig getal. Als dat maar met een centimeter overschreden zou worden moest automatisch het bevel van evacuatie volgen. Fout, oordeelde later ir. A. W. van der Hoek van de hoofddirectie van Rijkswaterstaat: 'We hoeven niet automatisch te beslissen tot evacuatie bij een dreigende overschrijding van de kritieke waterstand. We zullen wel in samenspel tussen voorspellers en bestuurders een helder proces moeten regisseren voor ieders veiligheid.' Dat gebeurde niet.

De Tielse burgemeester Van Tellingen, die als coördinator van de rampenstaf rivierenland aanwezig was, zou later zeggen: 'Koks manier van praten was rechtlijnig. Hij gaf informatie en duldde geen tegenspraak. Hij zei dat wij in het rivierenland er te gemakkelijk over dachten. Voor een discussie over evacuatie zelf en hoe ingrijpend die zou worden, was geen ruimte. Je zou kunnen zeggen dat er die zondagavond een op evacuatie gerichte houding ontstond. Kok legde de verantwoordelijkheid neer bij ons, bestuurders, die moesten beslissen. Dat was moeilijk. Waterschappen zijn nogal zelfstandig, met elk een eigen verantwoordelijkheid. Er bestaat geen nationale eenvormigheid bij het beoordelen van de veiligheid van de dijken. Elk waterschap bepaalt zelf wat het doet. De één geeft de informatie zus, de ander zo. Omdat Kok vooraf een trait d'union met d'Hondt was aangegaan en de regio Nijmegen op zondagavond feitelijk al het besluit tot evacuatie genomen had, stond vast wat ging gebeuren. Het was een rare ervaring. We hadden eerder op vrijdag in Tiel gesproken over het draaiboek als het water nog meer zou wassen. In een paar dagen tijd werd je meegezogen in een proces waarbij evacuatie onvermijdelijk werd. Er was nauwelijks meer sprake van een rationele afweging. Terugkeer was niet meer mogelijk. Iedereen wachtte tenslotte op het sein tot evacuatie. Nog steeds ben ik verbaasd over het gemak waarmee we het besluit namen, dat we tegen de mensen zeiden: ophoepelen.'

De hoofdingenieur-directeur van de directie Oost-Nederland van Rijkswaterstaat ir. J. H. Jansen lag met griep op bed toen de crisisstaf bijeen werd geroepen. In zijn plaats was ir. P. C. van Goor verschenen. Jansen zou zich later gepikeerd tonen over de solistische manier waarop Kok te werk was gegaan en de doem over de delta had uitgeroepen. Zonder ruggespraak te houden met Rijkswaterstaat, had hij zijn standpunt dat de dijken niet langer meer veilig waren, in het openbaar verkondigd. Daarmee was een onomkeerbaar proces op gang gebracht. Rijkswaterstaat en de waterschappen die het niet eens waren met het polderdistrict Maas en Waal, moesten nu de omgekeerde bewijslast leveren. Dat was een onmogelijke opdracht. Het was beter geweest, zo oordeelde Rijkswaterstaat, eerst informeel bij elkaar te gaan zitten om te bezien of het gebrek aan vertrouwen van Kok terecht was.

Het was maandagmorgen negen uur. Binnen in het rampencoordinatiecentrum van Nijmegen beleefde burgemeester d'Hondt zijn finest hour. Hij genoot van alle belangstelling. Hij dirigeerde zijn collega's in de regio tot evacuatie. En hij stelde openlijk de competentie van Terlouw ter discussie. In tijden van dreigende rampspoed en gevaar was de burgemeester de baas. Daarna kwam de provincie en dan het rijk. De commissaris had slechts een coordinerende functie. Hij, d'Hondt, had de commissaris niet nodig. Hijzelf was gekroond met macht om de grootste volksbeweging van na de oorlog op gang te zetten. Dat conflict was inzet van de eerste ruzie tussen d'Hondt en Terlouw. Er zouden er nog vele volgen. De bijeenkomst in Nijmegen diende als voorbereiding voor de vergadering in Arnhem van de centrale rampenstaf die twee uur later zou worden gehouden. D'Hondt wilde dat de regio ondubbelzinnig haar vertrouwen in hem zou uitspreken. Aan tafel zaten de tien burgemeesters uit de regio, de crisisstaf en de directeur van het polderdistrict Groot Maas en Waal Kok met zijn dijkgraaf De Gaaij. Het werd een repetitie van de avond daarvoor. Kok domineerde, Kok profeteerde en Kok fulmineerde.

Daarop sloot voorzitter d'Hondt de vergadering en spoedde zich naar een belendend vertrek om voor de camera van een RTL 4 televisieploeg de beslissing wereldkundig te maken. Emotieloos adviseerde de Nijmeegse burgemeester de 15 000 inwoners van de Ooypolder, de andermaal 15 000 burgers van het Land van Maas en Waal en de 40 000 ingezetenen van de Bommelerwaard te vertrekken. De dag daarna zou een verplichting tot evacuatie ingaan. Een paar kilometer verderop, in het provinciehuis van Gelderland, zagen verbijsterde provinciale bestuurders en vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat hoe op de televisie burgemeester d'Hondt namens de regio Nijmegen eenzijdig de vlucht voor het water aankondigde. 'Ik had de provincie niet meer nodig. Terlouw wilde dat wij die ochtend nog langskwamen. Prima. Maar ons besluit stond vast. Het was onze competentie. Als men er in het provinciaal overleg tegen was geweest, hadden we de evacuatie gewoon doorgezet,' zei D'Hondt later tegen NRC Handelsblad.

In het rapport 'Veiliger de winter in', dat in december 1995 werd gepubliceerd door medewerkers van Grondmechanica Delft en van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat, werd korte metten gemaakt met de mythes: 'De vraag hoeveel kans er is dat een dijk bij hoog water doorbreekt, kan niet nauwkeurig worden beantwoord. De belangrijkste oorzaken daarvoor zijn onvoldoende bekendheid met de grondopbouw, de grondparameters, de variabiliteit in de grond en de belastingen. Daarom is het niet mogelijk in korte tijd na te gaan welke noodmaatregelen er voor alle rivierdijken getroffen moeten worden. Evenmin kunnen vooraf waarden van de waterstand worden opgegeven waarbij moet worden geëvacueerd.' De evacuatie die het duo Kok-d'Hondt proclameerde, was vooral ingegeven door onzekerheid over de stabiliteit van de dijken.

Onderzoeker ir. R. E. Jorissen van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde zei later: 'Over dijkvakken ontbreekt het ons nu volstrekt aan kennis. Wat zit erin? Klei? Zand? Stenen? Koeienhuiden? Afval? We weten het niet. De dijken vormen een duizendjarige geschiedenis die we niet kennen. Wij weten absoluut niets over wat water en grondwater doen.' Volgens Jorissen bestond er eind januari 1995 voor de dijkbeheerders maar één zekerheid: een dijk die in het verleden hoog water keerde, had daarmee zijn kracht aangetoond en zou het water weer tegenhouden. Die eenvoudige volkswijsheid was precies de reden waarom zoveel oudere dijkbewoners het bevel tot evacuatie zouden trotseren. Zij vertrouwden meer op eigen ervaring en eigen kennis over het gedrag van de dijk, dan op de raadgevingen van bestuurders die waren gebaseerd op onzekerheid. Buiten bewoog zich inmiddels een stroom vluchtelingen naar de hoger gelegen delen van het land. Lange rijen auto's met angstige mensen voor wie de beelden op de televisie van ondergelopen uiterwaarden en overstroomde kaden te veel waren geworden. Zij hadden het sein tot evacuatie dat d'Hondt op de televisie had gegeven niet afgewacht. Hoe verder de mensen weg woonden van de rivier en de dijk, hoe heviger ze overmand raakten door paniek.

Om half drie verliet Kok het provinciehuis om naar zijn woning in Druten te gaan. Hij wist niet wat hem overkwam. Hij reed tegen de richting in. Aan de andere kant van de rijbaan zag hij de wegvluchtende massa: 'Ik had nooit verwacht dat ik zo'n grote file tegen zou komen. Dat was, ik geef het toe, een ernstige inschattingsfout. Ik was zo bezig geweest om vanuit m'n rol als dijkbeheerder te zorgen dat ik geen fouten maakte, dat ik vergeten was hoe er maatschappelijk op onze beslissingen werd gereageerd. Op het moment dat ik daar reed, flitste door me heen, wat doen we elkaar aan?'