Na 'Van Traa' mag verhouding tot minister van justitie niet nog een eeuw onduidelijk zijn

De auteur doceert recht in Leiden en filosofie in Delft.

Dat is in zekere zin begrijpelijk, want waar verantwoordelijkheid voor iets dat het daglicht niet kan velen, leidt tot aansprakelijkheid en aangesproken worden, ligt het voor de hand dat verantwoordelijkheden elders worden gelegd. Elke aangesprokene kijkt naast zich, achter zich of boven zich.

Maar het feit dat zoiets zonder al te veel gewrongen redeneringen mogelijk is, zegt niet alleen iets over de gewiekstheid van de aangesprokenen, maar ook iets over de vaagheid van de regels. Zelfs de meest centrale verantwoordelijkheid voor het opsporings- en vervolgingsbeleid, namelijk de verantwoordelijkheid van de minister van justitie tegenover de volksvertegenwoordiging is diffuus.

Dat een minister van justitie niet kan worden aangesproken op de oordelen die rechters geven, is duidelijk. De met rechtspraak belaste leden van de rechterlijke macht zijn onafhankelijk, zo bepaalt onze grondwet (art. 117). Maar dat doet de vraag rijzen of er (1) nog andere leden zijn van de rechterlijke macht, dat wil zeggen leden die niet met rechtspraak zijn belast, en (2) hoe het zit met de afhankelijke dan wel onafhankelijke positie daarvan.

Hoofdrolspelers

Tot de niet met rechtspraak belaste leden van de rechterlijke macht rekent men dan het openbaar ministerie (OM), het orgaan dat zich bezighoudt met de vervolging van strafbare feiten en dat ook leiding zou moeten geven aan de opsporing. Het OM is een van de hoofdrolspelers in het rapport van de commissie-Van Traa. Wie is nu verantwoordelijk voor het optreden van het OM?

En daar beginnen de moeilijkheden. Er zijn twee visies. In de eerste visie gaat men ervan uit dat, omdat het OM gezien kan worden als deel uitmakend van de rechterlijke macht, daarvoor ook de rechterlijke onafhankelijkheid zou gelden. Officieren van justitie zijn 'magistraten', dat wil zeggen onpartijdige en onafhankelijke functionarissen die niet optreden onder verantwoordelijkheid en op last van de overheid, maar op eigen titel en onder eigen verantwoordelijkheid. Reeds in 1908 werd deze opvatting welsprekend verdedigd door de hoogleraar strafrecht in Leiden A. J. Blok. Dat zou dan ook betekenen dat de minister van justitie op het doen en laten van het OM niet kan worden aangesproken. Het OM is onafhankelijk zoals de rechterlijke macht dat is.

In de tweede visie wordt het OM gezien als deel van het overheidsapparaat en onderdeel van dezelfde bevoegdheids- en verantwoordelijkheidslijnen. Deze visie werd in 1860 verdedigd door C. F. Th. van Maanen. In de tweede visie is het OM onderworpen aan de richtlijnen en aanwijzingen die de minister van justitie daarvoor opstelt en de minister van justitie is voor het doen en nalaten van dat OM ook verantwoordelijk.

Beide visies knopen aan bij wettelijke regelingen. De verdedigers van het 'onafhankelijkheidsmodel' beroepen zich op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, waartoe zij ook het OM rekenen; de verdedigers van de gebondenheid van het OM of het 'afhankelijkheidsmodel' beroepen zich op de ministeriële verantwoordelijkheid en een bepaling uit de Wet op de rechterlijke organisatie (wet RO) waaruit men kan opmaken dat de minister van justitie bevelen kan geven aan het OM (art. 5).

De grote malaise met het OM is dat - hoewel het probleem reeds in de vorige eeuw duidelijk is gesteld - de wetgever er niet in is geslaagd een duidelijke regeling te maken. Of moet ik zeggen: een duidelijke regeling af te dwingen? In zekere zin is de regeling van art. 5 RO namelijk duidelijk: de minister mag bevelen geven aan het OM. Maar vanuit twee hoeken wordt die zogenaamde 'aanwijzingsbevoegdheid' gerelativeerd, ontkend of bekritiseerd.

Allereerst zijn bijna alle strafrechtsgeleerden van mening dat aan het OM een zekere onafhankelijkheid zou toekomen. Daarbij kan men zich verschillende modaliteiten voorstellen. Bijvoorbeeld dat de minister alleen algemene richtlijnen mag geven (en zich dus niet mag bemoeien met concrete gevallen). Of dat de minister wel opdracht mag geven tot vervolging, maar niet mag zeggen wat de officier moet eisen. Of dat de minister wel aanwijzingen mag geven, maar dat de officier van justitie moet bepalen of die aanwijzingen niet indruisen tegen de wet of tegen zijn geweten. Enzovoorts.

De tweede hoek van waaruit die aanwijzingsbevoegdheid wordt gerelativeerd is, zoals men kan verwachten, het OM zelf. Men denkt zich een onafhankelijke rol toe, op de rechter geënt. Men vindt zichzelf geen partij (men staat niet aan de kant van de staat tegenover de verdachte).

De afgelopen vier ministers van justitie hebben allemaal geprobeerd de kritiek op ministeriële bemoeienis vanuit het OM zelf en de strafrechtgeleerde wereld te relativeren.

Strategieën

Daarbij zijn verschillende strategieën gehanteerd. De fluwelen handschoen: ontkennen dat de tegenstelling tussen een afhankelijk en een onafhankelijk OM zo scherp ligt en proberen met vriendelijke woorden een voet tussen de deur te krijgen. De harde hand: tamboereren op de bevoegdheid van art. 5 RO die tenslotte de wetgever heeft toegekend, dus waar praten we over? Schipperen, dat wil zeggen nu weer eens dit dan weer dat zeggen. Dreigen dat men niet verantwoordelijk wil zijn voor iets dat men niet kan beïnvloeden. Maar het heeft allemaal niet veel geholpen. De tegenstellingen liggen in theoretisch opzicht nog even scherp als honderd jaar geleden en zij hebben zich zelfs praktisch scherper uitgekristalliseerd.

Het enige orgaan dat uitkomst zou kunnen bieden is de wetgever. Maar volksvertegenwoordigers zijn ook weer verdeeld over het onderwerp. In november 1995 voelde kamerlid V. A. M. van der Burg (CDA) minister Sorgdrager aan de tand over officier Drenth die een aanwijzing van de minister (en van de procureur-generaal en hoofdofficier van justitie) om de arts Kadijk uit Holwierde te vervolgen (euthanasie op gehandicapte wilsonbekwame baby) had getorpedeerd, door niet-ontvankelijkheid van het OM te eisen. Uit het feit dat Van der Burg daarover een vraag stelde, kan men afleiden dat hij van mening is dat de minister zich met zo'n zaak kan bemoeien. Van der Burg onderschrijft dus kennelijk de visie op het OM van Van Maanen: het OM moet aanwijzingen opvolgen van de minister.

Maar enkele jaren geleden, in oktober 1991, heeft E. Jurgens (PvdA) zich tot de minister van justitie Hirsch Ballin gewend met een hoogst opmerkelijk verzoek. Zou het niet mogelijk zijn dat de procureurs-generaal (de leiding van het OM) een rapport opstellen over de verhouding minister - openbaar ministerie en dit aan de Kamer doen toekomen?

Hirsch Ballin deed dat natuurlijk niet, want hoe kan een minister van justitie nu meewerken aan de meest effectieve ondergraving van zijn positie die maar denkbaar is? Hij zou de top van het OM openlijk een Declaration of Independence laten opstellen die hij, de minister, vervolgens zou moeten presenteren in de Kamer.

Pas toen de verklaring van de procureurs-generaal in 1992 als een brief in het tijdschrift Trema (tijdschrift voor de rechterlijke macht) was gepubliceerd kwam Hirsch Ballin op de kwestie terug. In de Memorie van toelichting bij de begroting van 1993 legde de minister uit dat hij van een zelfstandige rol van het OM niets moest weten.

Zo hadden de procureurs-generaal voor hun eigen achterban een signaal afgegeven en de minister naar de politiek. Hirsch Ballin vertelde daarna dat de tegenstellingen niet zo scherp lagen, maar dat was natuurlijk weinig geloofwaardig.

Overwinning

Hoe kunnen we uit deze impasse komen? Van der Burg die door louter het stellen van een vraag aan de minister de afhankelijkheid van het OM erkent; Jurgens die door het uitnodigen van de procureurs-generaal de erkenning bekrachtigt van een constitutioneel onafhankelijke status van het OM. Voordat de procureurs-generaal ook maar iets hadden gezegd, hadden zij door alleen het verzoek al een mooie overwinning behaald in hun onafhankelijkheidsstrijd.

Men moge hopen dat het rapport van de commissie-Van Traa politici de ogen zal openen voor het feit dat de verhouding minister/OM niet nog een eeuw onbeslist mag blijven. Het is slecht voor de publieke zaak dat elke minister opnieuw een modus vivendi met het OM moet bevechten.

Twee schijnoplossingen hangen ons echter nog boven het hoofd. De eerste is de zoveelste opdracht aan een organisatiebureau om zich over de organisatie van het OM te buigen. Daarmee is al heel wat geld over de balk gegooid, zonder enig resultaat. Maar afgezien daarvan: organisatiebureaus kunnen geen staatsrechtelijke bevoegdheidsvragen beantwoorden. Dat kan alleen de wetgever zelf.

De tweede 'oplossing' is dat de politiek net zo lang wacht tot de rechter zich over de kwestie zal uitlaten. Wanneer Drenth een berisping mocht krijgen zou hij wel eens naar de ambtenarenrechter kunnen gaan, heeft hij al gezegd. Wanneer ook dit onderwerp door traagheid en stroperigheid van de politiek op het bordje van de rechter terecht zou komen, zou dat wel heel treurig zijn.

Laten we hopen dat de wetgever zijn verantwoordelijkheid neemt. De tijd is er rijp voor.