Geen wondermiddel, wel bijdrage tot meer effectieve democratie

De auteur is voorzitter van het actiecomité 'Referendum: ja' en oud-hoogleraar publiekrecht.

Achtergrond van die vrees is de in onze vaderlandse regententraditie gewortelde neiging democratie te vereenzelvigen met representatieve democratie. Er is nog steeds een sterke stroming die in de geest van de verdragstheorie van Althusius van 1603 de uitoefening van staatsmacht exclusief in handen wenst van een politieke regentenstand en niets wil weten van directe volksinvloed op het overheidsbeleid.

Het referendum is al bijna een eeuw in discussie in ons land, zoals Trouw-redacteur H.Goslinga in een commentaar in dit blad (van 30 september) in herinnering roept. Hij herinnert er ook terecht aan dat het referendum niet tot het exclusieve gedachtengoed van D66 behoort. Die partij stond jarenlang zelfs afwijzend tegenover het referendum. In de politieke vernieuwingsbeweging der jaren zestig heeft alleen het Democratisch Centrum Nederland - een van de stromingen in de toenmalige KVP die vanuit het destijds vermaledijde politiek centrum streefde naar politieke vernieuwing - zich duidelijk uitgesproken voor het referendum.

Bij de behandeling in de Tweede Kamer van de regeringsnota van het kabinet-Den Uyl inzake de grondwetsherziening (van 1973/74) heeft D66 zich met dit kabinet opnieuw gedistantieerd van het referendum. Men vreesde dat het gewone kiezersvolk niet zo progressief zou zijn als de linkse politieke elite die toen aan de macht was en dat een progressieve regering daarom bij de uitvoering van haar programma in conflict zou kunnen komen met de kiezers, als die hun politieke voorkeur tot uiting zouden kunnen brengen via een referendum. Uit democratisch oogpunt een nogal dubieuze redenering. D66 is inzake het referendum pas overstag gegaan, nadat een staatscommissie onder leiding van oud-CDA-politicus B. Biesheuvel zich voor invoering van een correctief referendum had uitgesproken. D66 heeft zich toen achter dit voorstel geschaard omdat andere D66-ideeën over staatkundige vernieuwing op niets waren uitgelopen en steun aan het referendum nog de enige mogelijkheid leek iets te redden van het D66-imago als partij van staatkundige vernieuwing.

Oerconservatief

Krachtens het regeerakkoord is het kabinet-Kok verplicht een voorstel in te dienen tot invoering van een correctief referendum. Na veel gepalaver in het kabinet lijkt het er nu eindelijk van te komen. In een van de commentaren op eventuele invoering van zo'n referendum las ik dat het hier om een staatkundige vernieuwing gaat die voor Nederland nogal revolutionair is. Uit zo'n commentaar blijkt weer eens hoe oerconservatief ons land is als het over vraagstukken van staatsinrichting gaat. Dan gaat weer ten volle het oudvaderlandse gezegde op: Zachtjes aan, dan breekt het lijntje niet. In feite gaat het hier om een bescheiden en heel voorzichtige correctie op de werking van onze representatieve democratie, die steeds meer in een impasse verkeert zoals sinds de jaren zestig in ettelijke publikaties en rapporten is aangetoond en daarom dringend toe is aan vernieuwing. Algemene verkiezingen schieten steeds meer tekort als bron van legitimatie van het regeringsbeleid omdat er inhoudelijk weinig of niets meer te kiezen valt. Maatschappelijke steun valt er nog slechts in beperkte mate aan te ontlenen.

Een staatkundig wondermiddel is het referendum uiteraard niet; dat is de representatieve democratie evenmin. Die kan makkelijk ontaarden in een verkapte oligarchie. Het staatsrecht kent geen perfecte oplossingen. Iedere oplossing heeft haar schaduwzijden en schept nieuwe problemen. Het referendum kan dat tekort enigszins opvullen en een betere wisselwerking bevorderen tussen de politieke klasse en het volk aan de basis. Het kan het met veel strijd verworven algemeen kiesrecht wat meer reële inhoud en betekenis geven.

De VVD blijft nog wat tegenstribbelen tegen het referendum, maar ziet zich gebonden aan het regeerakkoord. Een meerderheid van haar aanhang - 55 procent - is bovendien vóór invoering ervan blijkens een recente Nipo-peiling. Wel dreigt het gevaar dat de VVD zal proberen van het referendum in de praktijk een paskwil te maken door de van regeringswege voorgestelde, niet geringe drempels nog verder te verhogen. Waarom heeft deze partij zo weinig vertrouwen in de met de mond steeds beleden mondigheid van de kiezers?

De VVD ziet bovendien over het hoofd dat het referendum niet alleen een versterking betekent van de democratische component van ons staatsbestel, de volkssoevereiniteit, het impliceert tevens een versterking van de liberale component van onze democratie: het systeem van checks and balances. Wel deel ik het bezwaar van de VVD - inmiddels ondersteund door PvdA-fractieleider J.Wallage - dat een correctief referendum minder geschikt is bij grote infrastructurele werken, waaraan een uitvoerige inspraak van betrokkenen vooraf gaat. Daar zou een consultatief referendum meer op zijn plaats zijn om de inspraak af te ronden.

Dat het CDA zich in een een eerste reactie opnieuw verzet tegen invoering van een referendum, is treurig en een nieuw teken aan de wand van deze in crisis verkerende partij. Het illustreert opnieuw dat deze partij ondanks de pretentie een volkspartij te zijn een typische bestuurderspartij is geworden en uit dien hoofde weinig boodschap heeft aan wat er onder het volk leeft.

Teleurstellend

Teleurstellend is wel dat prominente CDA-leden als de oud-ministers B.W.Biesheuvel en E.H.M. Hirsch Ballin en de voorzitter van het Wetenschappelijk Instituut, prof. H. Franken, die allen voorstander zijn van het referendum, op dit punt zo weinig invloed blijken te hebben in hun partij. Volgens Franken, zo blijkt uit een publikatie van hem in 1993, zal de rol van politieke partijen verder teruggedrongen worden als gevolg van de snelle ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie. Het zijn niet langer de partijen maar de media die de politieke leiders selecteren (op een tv-geniek, charismatisch voorkomen) en de politieke programmapunten (na vragen op door hen georganiseerde 'polls').

Gezien de hoge drempels die genomen moeten worden alvorens een referendum effectief is, zal het heus zo'n vaart niet lopen met de toepassing ervan als sommigen vrezen. In een steeds meer gefragmenteerde samenleving is het een kolossale opgave voldoende burgers te mobiliseren om een referendum te effectueren. Bovendien leert de ervaring in het buitenland, dat het referendum als staatkundig instrument een belangrijke preventieve werking heeft. Het dwingt politieke besluitvormers hun besluiten zo overtuigend mogelijk te onderbouwen en daarbij voldoende rekening te houden met wat er onder de bevolking leeft ter voorkoming van een eventueel referendum. Bij de voorbereiding van de stadsprovincies rond Amsterdam en Rotterdam en de opdeling van deze steden is dit laatste volstrekt nagelaten en vandaar dat de voorgenomen besluitvorming te dien aanzien in de daar gehouden referenda door de kiezers is gekraakt.

De meerderheid van de commissie-Biesheuvel heeft naast het correctief referendum ook de invoering van het volksinitiatief voorgesteld. Kiezers krijgen daardoor het recht wetsvoorstellen aanhangig te maken die, als zij voldoende weerklank vinden in het parlement of bij de regering, aan een volksstemming onderworpen worden. Ook dit voorstel, dat bedoeld is om impasses in de politieke besluitvorming te doorbreken en tot dusverre niet of nauwelijks publieke aandacht gekregen heeft, dient op de politieke agenda geplaatst te worden.