Magistraten moeten inzien dat ze niet onafhankelijk zijn

Hoe is het mogelijk dat de procureurs-generaal - en nu ook de mindere goden binnen het OM - zo eigenmachtig optreden tegen hun baas, de minister van justitie? Die vraag moet in het hoofd van menigeen zijn opgekomen die de affaire-Steenhuis heeft gevolgd.

Nog voor de resultaten bekend waren van het onderzoek naar zijn nevenfuncties, hield pg Steenhuis een persconferentie waarin hij verklaarde dat hem niets verweten kon worden. Een dag later kwamen niet alleen Steenhuis en diens chef Docters van Leeuwen op bezoek bij de minister van justitie, maar ook de pg's Blok en Ficq die helemaal geen afspraak hadden. De bedoeling was duidelijk: er moest een overwicht geschapen worden. Tijdens het gesprek over het onderzoek van oud-Kamervoorzitter Dolman naar de nevenfuncties van Steenhuis dreigde deze, gesteund door Docters van Leeuwen, met een kort geding tegen de minister. Dergelijke staaltjes van eigenwijsheid kennen hun weerga niet in de ambtenarenwereld. De onthutste reacties van Kok, Bolkestein en Wallage zijn dan ook volkomen begrijpelijk.

Hoe ervaren deze politici ook zijn, ze lijken de draagwijdte van de affaire te missen door te denken dat het eigengereide optreden van de pg's voortvloeit uit hun bijzondere persoonlijkheidsstructuur. Hoewel die persoonlijkheden inderdaad markant zijn, is er veel meer aan de hand. De pg's voelen zich namelijk, als leden van het openbaar ministerie, geen gewone ambtenaren. Zij zijn immers ook magistraten, leden van de rechterlijke macht. En is de rechterlijke macht niet onafhankelijk? In deze houding wordt het OM nu opnieuw gesteund door enkele hoogleraren strafrecht. En zodoende is de affaire geculmineerd in een strijd tussen de politiek die het OM onder controle wil krijgen en de strafrechtelijke wereld die het OM hardnekkig een bijzondere positie blijft toekennen.

Al sinds de vorige eeuw is er een discussie gaande over de dubbelzinnige positie van het OM. Het OM heeft een januskop. Enerzijds is het onderdeel van de uitvoerende macht en valt het onder de verantwoordelijkheid van de minister van justitie; anderzijds behoort het tot de rechterlijke macht en meent het onafhankelijk te zijn. Eigenlijk is de zaak eenvoudiger dan ze lijkt. Het OM is een bijzonder machtige instantie. Het heeft als enige het recht om burgers en rechtspersonen te vervolgen en het oefent toezicht uit op de opsporing van delicten door de politie. Een zo machtige instantie behoort onder democratische controle te staan. In de praktijk staat ze ook onder controle. Als het OM steken laat vallen, en dat komt nogal eens voor, dan vraagt de volksvertegenwoordiging aan de minister van justitie om tekst en uitleg. Die minister is dus politiek verantwoordelijk voor alles wat het OM doet of nalaat. Niemand vindt dat gek. Die politieke verantwoordelijkheid geldt niet alleen voor het algemene vervolgingsbeleid, maar ook voor beslissingen die het OM neemt in individuele zaken. Uit het bestaan van die politieke verantwoordelijkheid vloeit voort dat de minister ook de volledige zeggenschap heeft over het OM. Je kunt niet verantwoordelijk zijn voor iets waar je niets aan kunt doen: geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid. De minister kan haar gezag over het OM laten gelden krachtens art. 5 RO. Dat artikel zegt dat de ambtenaren bij het OM verplicht zijn de bevelen na te komen die hun in hun ambtsbetrekking door de bevoegde macht - dat is de minister - worden gegeven.

Je zou denken dat hiermee de kous af is. Maar helaas! Het strafrechtelijke denken gooit roet in het eten door te beweren dat het OM óók deel uitmaakt van de rechterlijke macht. Die opvatting is ontstaan door een eigenaardige uitleg van de Grondwet. Daarin wordt gesproken over “leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast”. Daaruit heeft men afgeleid dat er ook leden van de rechterlijke macht bestaan die níet met rechtspraak zijn belast. En dat zouden de leden van het OM zijn. Een magere redenering. Zo beschouwd, maken ook de griffiers bij de gerechten deel uit van de rechterlijke macht en zouden ook zij onafhankelijkheid kunnen claimen. Je kunt wel zeggen dat het OM tot de rechterlijke macht behoort, maar dat betekent niet dat de leden van het OM - officieren van justitie en procureurs-generaal - rechters zijn. Ze zijn niet volstrekt onafhankelijk en ze zijn niet voor het leven benoemd. En dat zijn echte rechters wel.

Maar is het dan niet zo dat het OM een zekere afstand heeft ten opzichte van de minister? Ja, dat is zo. De wetgever heeft eigen opsporings- en vervolgingsbevoegdheden toegekend aan het OM, en niet aan de minister. Toch blijft de minister volledig verantwoordelijk voor en dus ook volledig bevoegd over de manier waarop het OM die bevoegdheden gebruikt. Een voorbeeld is dat een officier van justitie vaak afwegingen moet maken die dicht aanliggen tegen de afwegingen die de rechter maakt. Hij moet beslissen om een zaak al dan niet te vervolgen. Daarin heeft hij een zekere beleidsvrijheid. Toch is de minister verantwoordelijk voor de beslissing die de officier uiteindelijk neemt. En zij kan die beslissing achteraf corrigeren, maar ook vooraf dwingend sturen.

Nederland was tot de jaren zeventig een rustig, gezapig land met een betrekkelijk laag criminaliteitsniveau. In die behaaglijke sfeer hebben het OM en de aan het OM gelieerde strafrechtsgeleerden de illusie van onafhankelijkheid kunnen koesteren. Toen in de jaren tachtig de druk op de ketel toenam en Nederland volwassen werd, met de daarbij behorende criminaliteit, bleek hoe funest die vermeende onafhankelijkheid had uitgewerkt. Er heerste binnen het OM een mentaliteit van vrijblijvenheid en een volstrekt gebrek aan onderling overleg. Onduidelijk was wie aan wie verantwoording moest afleggen, en dat gebeurde dan ook nauwelijks. Het OM was geen organisatie, maar een losse verzameling officieren die de magistraat uithingen. ('Magistraat' is een onbeschermde titel die niets inhoudt.) Hoe bedroevend de situatie was, bleek pas goed met het uitbreken van de IRT-affaire.

De snelle toename van de omvang en ernst van de criminaliteit heeft de werkwijze van het OM ingrijpend veranderd. Voor een effectieve bestrijding van de misdaad is het niet langer voldoende dat een officier van justitie zijn werk in de rechtszaal goed doet. Ook daarbuiten moet hij actief optreden. Hij moet leiding geven aan gecompliceerd strafrechtelijk onderzoek en hij maakt deel uit van een uitgebreid bestuurlijk netwerk. Bovendien is hij belast met preventie en met de zorg voor slachtoffers. Samenwerking met anderen is essentieel geworden. Daaraan valt niet meer te ontkomen met een beroep op onafhankelijkheid. Het is de grote, te weinig belichte verdienste van minister Sorgdrager geweest dat zij dat van meet af aan goed heeft beseft en de reorganisatie van het OM met kracht ter hand heeft genomen. De opstand van het OM maakt duidelijk hoe weinig haar dit in dank wordt afgenomen. Die opstand maakt ook duidelijk hoe belangrijk het is om nu standvastig te blijven en het OM zijn plaats te wijzen. Die plaats is een volledig ondergeschikte aan de minister van justitie. Zo lang daaraan getornd blijft worden, zullen leden van het OM een eigenmachtigheid blijven vertonen die ambtenaren niet past en die het vertrouwen in de rechtsstaat ernstig ondermijnt.