De top van de groten tegen de kleintjes

In de Zuid-Franse badplaats Nice proberen de Europese regeringsleiders het later deze week eens te worden over een nieuw verdrag. Dat moet de weg vrij maken voor de toetreding van nieuwe landen. Dick Benschop heeft als staatssecretaris van buitenlandse zaken namens Nederland de reis naar de Côte d'Azur voorbereid. Maar de weersvoorspellingen zijn niet zo gunstig.

Eerst waren ze met zes, later met twaalf en inmiddels zitten er vijftien verschillende landen aan de Europese vergadertafel. Soms worden ze het eens, maar nog vaker zijn ze het oneens met elkaar. De komende tien jaar komen er waarschijnlijk nog eens twaalf of dertien landen bij. Hét moment voor een andere inrichting van het huis.

,,Het gaat om de toekomstige besluitvaardigheid van die grotere en nieuwe unie en wat we nu kunnen doen om die te garanderen'', vat Dick Benschop de uitdaging van Nice samen. De staatssecretaris is sinds 15 februari van dit jaar intensief betrokken bij de regeringsconferentie. Maar komend weekeinde hebben de Europese leiders het laatste woord. De nacht van Nice wordt lang en zwaar en het resultaat kan uiteindelijk net zo tegenvallen als dat op de klimaatconferentie in Den Haag.

In Nice staan vier hoofdonderwerpen ter discussie. Het gaat erom de besluitvorming te verbeteren. Het vetorecht moet tot een minimum beperkt worden, meer beslissingen worden voortaan bij meerderheid van stemmen genomen. Desnoods gaat een groep van landen een stap verder in de samenwerking, als blijkt dat andere lidstaten niet willen of kunnen.

In de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de unie, zal elke lidstaat vanaf 2005 nog maximaal een vertegenwoordiger hebben. In de verdere toekomst, waarschijnlijk vanaf 2010 als de unie meer dan 28 leden telt, is zelfs die ene commissaris niet meer zeker. Dan komt er een rotatiesysteem.

In ruil vragen grotere lidstaten zoals Duitsland, die immers hun twee mannen of vrouwen in Brussel zullen opgeven, om meer stemmen in de ministerraad. Die herverdeling van stemmen is een politiek gevoelig onderwerp. In Amsterdam, ruim drie jaar geleden, bestond daarover grote onenigheid. De toenmalige Belgische premier Dehaene liep in Amsterdam 's nachts vloekend en tierend door de gangen van hotel de l'Europe, nadat hem duidelijk was geworden dat Nederland vooral voor zichzelf liep te lobbyen. Premier Kok vond dat Nederland op grond van het inwonertal eigenlijk een stem meer verdiende dan de Belgen. Ook in Nice ligt die Nederlandse eis weer op tafel. ,,Wij vragen om een faire behandeling'', aldus Benschop.

Maar helemaal gerust is hij niet. ,,Het is er sinds het verdrag van Amsterdam niet gemakkelijker op geworden'', beseft de staatssecretaris. ,,Het stemgewicht blijft een lastig punt. Wat de een krijgt, gaat ten koste van de ander. Er zijn grote belangen mee gemoeid, het is politieke psychologie. Het zal niet eenvoudig zijn om daar uit te komen. Zowel in het geheel, als wat betreft de bijzondere positie van Nederland.''

Enkele landen willen dat in een Europese Unie met 27 lidstaten drie grote landen in staat moeten zijn om de besluitvorming te blokkeren. ,,Het gevolg daarvan is dat de grote landen dan veel stemmen moeten krijgen en er voor de rest dan niet zoveel meer overblijft. En dat dreigt de balans tussen groot en klein, en de verhoudingen in de unie, uit elkaar te trekken'', zegt Benschop.

Het succes van Nice en het nieuwe Europese verdrag hangt met andere woorden af van de vraag of de nieuwe herverdeling van de macht acceptabel is voor iedereen. Benschop: ,,Elk land heeft zijn eigen aanpak en ook zijn eigen persoonlijkheden in het spel. Dat is de gelijkheid in de unie, waarover Jean-Claude Juncker, de Luxemburgse premier, heeft gezegd: 'We hebben allemaal even veel te zeggen, maar het maakt soms wel uit of de bondskanselier iets zegt of ik dat doe. Dat weten we allemaal, maar overdrijf het nou niet, ook als het gaat om het verdelen van de stemmen'.''

De uitkomst in Nice zal door de kandidaat-landen met spanning worden gevolgd. Wat Nederland betreft kan er hoe dan ook geen sprake zijn van verder uitstel van de uitbreiding. Hoe sneller, hoe beter. ,,Zolang het maar zorgvuldig gebeurt'', benadrukt Benschop. De staatssecretaris vindt het tijdschema dat hiervoor door de Europese Commissie is uitgetekend realistisch. In theorie betekent het dat de Europese Unie vanaf 2003 klaar wil zijn om nieuwe landen op te nemen. Waarschijnlijk is dat op z'n vroegst pas in 2005 het geval.

,,De onderhandelingskalender die nu op tafel is gelegd, vind ik interessant'', zegt Benschop. ,,We zaten in een impasse. De unie had op een aantal cruciale hoofdstukken nog geen positie ingenomen en we dreigden ook niet met het echte onderhandelen te kunnen beginnen. Dat is nu wel op tafel gelegd voor het komende anderhalf jaar. Als het verdrag van Nice eenmaal door de parlementen is goedgekeurd, is de unie klaar voor de toetreding. Dat is een belangrijke impuls. Bovendien, de politieke energie die nu in dit soort institutionele vraagstukken gaat zitten, kunnen we dan voor een deel gebruiken steken in de inhoudelijke agenda van de uitbreiding.''

Benschop is het oneens met de stelling dat Nederlanders totaal onverschillig staan tegenover de toetreding van de landen uit Oost- en Midden-Europa. De informatiecampagne van de overheid werpt vruchten af en zal verder worden uitgebouwd. ,,De aandacht voor het vraagstuk van de uitbreiding, dat misschien vrij abstract is, neemt toe. Wat betekent het, hoe gaat het met die landen? Dat wordt langzamerhand duidelijker.''

Het publiek zal volgens hem inzien dat iedereen zal profiteren van die grotere interne markt. ,,De mogelijkheden en kansen zijn enorm, maar er moeten ook concrete vragen beantwoord worden. Hoe zit het met de buitengrenzen van de unie en wordt de veiligheid gegarandeerd? Daar zullen we veel aandacht aan besteden, zowel in de onderhandelingen als in de publieke discussie.''

In de 'Staat van de Europese Unie' blikken Van Aartsen en Benschop vooruit op de toekomstige uitdagingen van de unie. ,,Wij zijn de enige regering die onze toekomstvisie aan het parlement heeft aangeboden, en zich niet heeft beperkt tot toespraken aan universiteiten, al dan niet op persoonlijke titel'', zegt hij met een verwijzing naar een opmerkelijke voordracht van de Duitse minister van buitenlandse Fischer enige tijd geleden.

Als Nice gaat over de effectiviteit van de Europese Unie, dan verwacht Benschop in de periode daarna tal van onderwerpen die met legitimiteit te maken hebben. Want, hoe groot is het draagvlak voor verdere Europese integratie? En wat moet er gebeuren om de afstand tussen de burgers van Europa en de Europese instellingen te verkleinen?

Benschop wil om te beginnen de nationale parlementen dichter bij Europa betrekken. De eurowob is een thema, waar Nederland volgens hem een hard punt van zal blijven maken. ,,Transparantie en openbaarheid van bestuur zijn cruciale onderwerpen de komende tijd. We zullen moeten nadenken over directe vormen van democratie. Europa is nu nog steeds veraf, ondoorzichtig. We zijn er als burger niet bij betrokken. Dat moet veranderen.''

Dat kan volgens hem bijvoorbeeld door de directe verkiezing van de voorzitter van de Europese Commissie, of door het correctief referendum in te voeren in Europa. De Europese democratie heeft een flinke injectie nodig. ,,Europa moet een levende democratie zijn'', vindt Benschop. Het beeld is nu nog teveel: Het maakt allemaal niet uit, zolang Europa z'n werk maar doet. ,,Dat is niet voldoende meer'', zegt hij.

De onderwerpen waar Europa zich mee bezighoudt, monetair en economisch beleid, interne en externe veiligheid, zijn volgens de sociaal-democraat zo ingrijpend, dat er een verregaande vorm van participatie en controle uitgeoefend moeten kunnen worden. ,,En ook de samenhang tussen het nationale en Europese beleid is zó groot, dat we ons niet meer tevreden kunnen stellen met het gebrekkig functioneren van de Europese democratie.''

Kan een klein land op dat punt zijn invloed doen gelden? ,,Het is niet zo vruchtbaar om binnen de unie te praten over de vraag of we nu de kleinste van de grote of de grootste van de kleine landen zijn. Van Aartsen heeft als motto voor die discussie: 'Nederland is zo groot als mogelijk'. Ik heb daar zelf aan toegevoegd 'zo klein als nodig'. Dat lijkt me een goede samenvatting. We beseffen heel goed waar we staan. We moeten onszelf niet groter, maar ook niet kleiner voelen dan we zijn. Ook als het gaat om onze positie in de Europese Unie.''

Het verdrag van Nice is 'maar' een volgende stap in het integratieproces. Maar wel een belangrijke, omdat het de weg opent naar vrede, stabiliteit en welvaart voor meer landen. De deelnemers zijn echter voorzichtig, ook staatssecretaris Benschop. ,,We hebben een probleem als we er in Nice niet uitkomen. Daarvoor staat er teveel op spel. We praten over de besluitvaardigheid in de toekomst. Maar als het meteen in Nice al fout gaat, is dat een verkeerd signaal. Ook in de richting van de kandidaat-landen. Je creëert grote onzekerheid over het uitbreidingsproces. Ik denk dat iedereen zich bewust is van de grote verantwoordelijkheid.''