Zalm op overschot

Nederland kent voor het eerst sinds 25 jaar weer een begrotingsoverschot. Met dank aan Gerrit Zalm. Vraag is wat de minister van financiën nu met zijn begrotingsregels gaat doen.

Natuurlijk, de al jaren boven verwachting groeiende economie heeft geholpen, maar toch. Zou er eind vorig jaar een begrotingsoverschot zijn ontstaan als Gerrit Zalm geen minister was geworden maar directeur van het Centraal planbureau (CPB) was gebleven en slechts via adviezen invloed had trachten uit te oefenen op de begrotingspolitiek?

Zalm is nu ruim vijf jaar minister van financiën met alleen maar de wind in de rug. Tegelijkertijd heeft hij een visie op begrotingsbeleid en overheidsfinanciën in praktijk gebracht, die mogelijk heeft gemaakt maximaal te profiteren van die rugwind.

Vrijwel niets in de politiek is te verklaren uit het optreden van één persoon. Ook in dit geval niet. Zonder dat premier Kok als minister van financiën in de periode vóór Zalm zijn PvdA ideologisch klaargestoomd had voor een nieuw begrotingsbeleid, had de tot het liberalisme bekeerde sociaal-democraat Zalm de politieke tijd van leven niet gekregen om zijn visie op begrotingspolitiek in de praktijk te brengen. Zonder een sociaal-democratie à la Kok geen Paars, maar zonder Zalm wellicht wel een Paars dat geen begrotingsoverschot had bereikt nog vóór het nieuwe millennium. Meevallende inkomsten zouden dan eerder tot extra uitgaven hebben geleid.

Hoe onomstreden het na vijf miljoenennota's van zijn hand ook mag lijken, Zalms ideeën over overheidsfinanciën betekenden in 1994 een radicale breuk met het verleden. In de jaren tachtig -de jaren dat het tekort een natuurgegeven leek te worden- werd wel over alternatieven gediscussieerd, maar het enige echte alternatief, de zogenoemde kapitaaldienst, is wegens praktische onuitvoerbaarheid nooit werkelijkheid geworden.

Volgens de regels van de kapitaaldienst zou er een scheiding worden aangebracht op basis van het karakter van de overheidsuitgaven. Bij consumptieve uitgaven mocht geen tekort ontstaan, voor investeringsuitgaven mocht de overheid lenen. De toenmalige financieel woordvoerder van de PvdA, Thijs Wöltgens, wist de steeds terugkerende discussie over de kapitaaldienst altijd met een simpel voorbeeld te neutraliseren. Zijn onderwijsuitgaven nu investeringsuitgaven of consumptieve uitgaven? Om het tekort in de hand te houden zouden ze onder de laatste categorie geschaard moeten worden, terwijl zelfs de meest verstokte conservatief onderwijs een investering van de overheid zal vinden.

Zalm brak radicaal met deze voortslepende discussie, door het over een volledig andere boeg te gooien. Zijn uitgangspunt is een waterdichte scheiding tussen de uitgaven en de inkomsten van de overheid. Voor de inkomsten dient uitgegaan te worden van een conservatieve schatting van de ontwikkeling van de economie in de gegeven periode, voor de uitgaven wordt voor diezelfde periode per ministerie een maximum vastgesteld.

Op zich zegt die scheiding nog niet veel. De daarop geënte regel, dat inkomsten die hoger of lager uitvallen dan gepland niet automatisch tot hogere dan wel lagere uitgaven mogen leiden, wel. Als directeur van het planbureau ergerde Zalm zich al groen en geel aan de begrotingspraktijk. De kabinetten die volgden op het voor de overheidsfinanciën desastreuze kabinet Van Agt/Wiegel (1977-1981), leken met niets anders bezig dan het aanpassen van de uitgaven aan het meest actuele inzicht over de inkomsten. En aangezien die inkomsten permanent tegenvielen, waren de kabinetten ook permanent bezig met nieuwe bezuinigingen, met alle crisisverschijnselen vandien.

Die permanente begrotingspolitiek leidde aan het begin van de jaren negentig tot een geheel nieuw fenomeen. Het kabinet kon niet meer vier jaar vooruit met een regeerakkoord, nee, het derde kabinet-Lubbers (1989-1994) diende een tussenbalans op te stellen, waarin voor miljarden extra bezuinigd werd. Het begrotingsbeleid was meer dan vijftien jaar een feest voor de journalistiek, maar het legde politiek Den Haag vrijwel volledig lam.

Als CPB-directeur bereidde Zalm in 1994 zijn succesvolle entree in de politiek voor met de doorrekening van het planbureau van de te verwachten economische ontwikkelingen voor de periode tot de verkiezingen van 1998. Hij had bovendien het tactische voordeel dat de schrik er door de tussenbalans van zijn voorganger Kok goed in zat en dat de economische vooruitzichten uiterst ongewis waren.

In de verkiezingsprogramma's waren alle grote partijen nog van optimistische cijfers uitgegaan, maar die moesten, naarmate de verkiezingsdag dichterbij kwam, stuk voor stuk aangepast worden. Het CDA bijvoorbeeld kwam daarom alsnog met de naar later zou blijken desastreuze voorstellen om de AOW te bevriezen.

Vanwege die onzekerheid publiceerde het CPB een doorrekening op basis van een behoedzame verwachting over de economie en een doorrekening op basis van een normale ontwikkeling. Nadat het CDA (onder meer vanwege de AOW-voorstellen) door de kiezer was weggevaagd en Bolkestein en Kok hun afkeer voor respectievelijk de PvdA en de VVD hadden overwonnen, kon Zalm aan het werk.

Dat het eerste paarse kabinet zou gaan werken met dat behoedzame scenario stond in het regeerakkoord vast. Dat er bovendien gewerkt zou worden met de Zalmnorm van een strikte scheiding van inkomsten en uitgaven, stond daarin niet met zoveel woorden. Zalm heeft zijn uitgangspunten tot begrotingsbeleid gemaakt via afspraken in het kabinet, zonder dat de paarse fracties daarbij betrokken waren, zoals gebruikelijk was bij dergelijke belangrijke beleidswijzigingen.

De verfijning van de afspraken bij het aantreden van Paars II kwamen op een soortgelijke wijze tot stand. Niet via de onderhandelingen, maar via een coup in de ministerraad. Zalm voegde aan het setje regels het voorschrift toe dat meevallers als hogere inkomsten uit het aardgas alleen en uitsluitend besteed mochten worden in geval van tegenvallers in diezelfde sfeer. Zalm kreeg, aldus een liberale collega-minister in 1998, ,,verbazingwekkend weinig weerwerk'' van de ministers uit andere coalitiepartijen. De fracties van PvdA en D66 trachtten in de eerste algemene beschouwingen de 'overval' nog wel te pareren, maar zonder veel succes. Ook zijn partijgenoot VVD-fractievoorzitter Dijkstal was verrast. ,,Maar mij zul je er niet over horen. Behoedzamer dan behoedzaam heeft altijd onze instemming'', aldus Dijkstal.

Het tweede paarse kabinet trad vorig jaar aan in economische omstandigheden die een eerste werkelijke test leken te worden voor de houdbaarheid van Zalms begrotingsregels. De Azië-crisis was uitgebroken en de kans dat zelfs de behoedzame groeicijfers te optimistisch zouden blijken te zijn was levensgroot.

Alleen Zalm, in de rug gedekt door Kok, bleef uitermate laconiek. Zijn regels waren volgens hem niet alleen voor economische voorspoed ontworpen. De regels dienden zorg te dragen voor een betrouwbaar en voorspelbaar begrotingsbeleid, dat, aldus de Miljoenennota voor 1999, ,,zich zoveel mogelijk onttrekt aan wijzigingen in de economische prognoses en conjunctuurschommelingen, dat onverhoede ingrepen voorkomt en dat een begrotingsaldo oplevert dat een bufferfunctie kan vervullen''.

Dat die laatste functie in praktijk zou moeten worden gebracht leek in de tweede helft van 1998 reëel. Volgens de theorie van de nieuwe begrotingspolitiek, zou in dat geval het overheidstekort mogen oplopen, zo nodig tot de door de EMU-afspraken gestelde grens van drie procent.

Het is niet tot dat experiment gekomen, zodat nu de houdbaarheid zal moeten blijken in de situatie van een begrotingsoverschot. Het tekort was weliswaar niet het belangrijkste onderdeel van Zalms politiek, het was voor de coalitie wel de stok achter de deur die tot nu toe de discipline erin hield.

Gezien zijn doel een buffer in de overheidsfinanciën op te bouwen, die het mogelijk maakt in economisch slechter tijden uitgaven via een oplopend tekort te financieren, zal Zalm het liefst in een reeks van jaren een overschot op de begroting opbouwen. Tegelijkertijd zijn er genoeg maatschappelijke noden die om extra overheidsuitgaven vragen. De belangentegenstelling komt al terug in het actuele debat tussen de VVD aan de ene kant en PvdA en D66 over extra uitgaven voor de zorg en het onderwijs versus het versneld aflossen van de staatsschuld van bijna 550 mljard gulden.

Door toe te geven aan de wens van D66 en PvdA zou Zalm het schot tussen inkomsten en uitgaven aantasten. Gisteren stelde de minister van financiën dat hij voor extra investeringen in zorg en onderwijs alleen meevallers in de uitgaven wil gebruiken, maar dat zal niet genoeg zijn om de honger van de twee partijen te stillen.

Zalm kan zijn eigen normen eigenlijk alleen overeind houden door de tot nu toe geldende afspraken te veranderen en iedereen een beetje zijn zin te geven. De afspraken hielden in dat inkomstenmeevallers voor de helft naar lastenverlichting en de andere helft naar het tekort zouden gaan. Het wegwerken van het tekort kan in de nieuwe situatie verlaging van de staatsschuld worden, maar Zalm zal erin moeten toestenmmen dat de lastenverlichting in dat geval wordt ingeruild voor zorg en onderwijs te worden ingeruild.