Verkiezing machtige burgemeester naïef plan

Er is veel kritiek op het werk van de commissie-Elzinga. Dat is niet terecht, de commissie heeft veel bereikt. Zowel het CDA als de VVD heeft ingestemd met het recht van de gemeenteraad een favoriete kandidaat voor het burgemeestersambt aan te wijzen, terwijl nog betrekkelijk recent dit recht van aanbeveling werd voorgesteld als een van de ergste plagen die Nederland zou kunnen overkomen.

Als reactie op de bevindingen van de 'Staatscommissie dualisme en lokale democratie', ook bekend als de commissie-Elzinga, is door sommigen - onder wie burgemeester Patijn van Amsterdam en het commissielid Rosenthal in deze krant (Podium, 22 januari) - gepleit voor de rechtstreekse verkiezing van de politiek-machtige burgemeester. Als er een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester zou worden ingevoerd, zou deze wethouders moeten aanwijzen, een aanwijzingsbevoegdheid jegens wethouders moeten bezitten, de college-onderhandelingen moeten voeren, enzovoorts. Kortom: de invoering van een soort presidentieel stelsel op lokaal niveau.

Dit is een geheel andere rechtstreekse verkiezing dan die door de staatscommissie bij wijze van experiment wordt voorgesteld. De meerderheid van de commissie stelt voor de burgers een keuze te geven voor aanwijzing van een meer afstandelijke, onafhankelijke burgemeester. Door de bepleiters van de verkiezing van de politiek-machtige burgemeester is gezegd dat de staatscommissie op dit punt een zekere naïviteit tentoonspreidt. Betoogd kan worden dat het pleidooi voor de verkiezing van de politiek-machtige burgemeester pas echt een naïef en onrealiseerbaar voorstel is.

De staatscommissie meent dat de taak van de burgemeester belangrijker is dan de aanstellingswijze. De commissie kiest unaniem voor eigenstandigheid, onafhankelijkheid, mede met het oog op de diverse rollen van de burgemeester, zoals het voorzitterschap van de raad, de handhaving van de openbare orde, enzovoorts. Immers een gepolitiseerde of partijpolitieke burgemeester kan geen voorzitter van de gemeenteraad meer zijn. En ook is het niet goed dat het openbare ordebeleid scherp wordt gepolitiseerd.

Die keuze van de commissie is van een grote helderheid en ze kan ook goed worden begrepen. Wat minder goed begrijpelijk is, waarom de commissie in meerderheid dan toch voor de langere termijn is uitgekomen bij een experiment met een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester. Dat lijkt tegenstrijdig en wel omdat - zoals sommigen naar voren hebben gebracht - een rechtstreeks gekozen burgemeester dwingend zou leiden tot politisering. Anders gezegd: een rechtstreeks gekozen burgemeester zou per se zijn onafhankelijkheid verliezen.

Voor daar op in te gaan, is het nuttig om even te kijken of het hier überhaupt gaat om een reële optie. Zal die rechtstreeks gekozen burgemeester er binnenkort kunnen komen? Het antwoord daarop moet zijn dat die kans bijzonder klein is en dat heeft de meerderheid van de commissie zich natuurlijk ook gerealiseerd. Om een burgemeester te kunnen kiezen, is een Grondwetswijziging nodig en de kans dat die er komt is zeer klein. Als er 26 leden van de Eerste Kamer tegen zo'n wijziging pleiten, komt de Grondwetswijziging er niet door, en afgaande op de thans bestaande verhoudingen in de senaat zijn er veel meer dan 26 leden tegen een rechtstreekse verkiezing.

Deze beperkte mogelijkheden dwingen dan ook tot discussie over de andere voorstellen tot verandering die door de commissie zijn gedaan. Deze voorstellen hebben tot nu toe te weinig aandacht gekregen. Het gaat daarbij over het recht van aanbeveling en de ook door de commissie aanbevolen burgemeestersstemming.

Het recht van aanbeveling - enkelvoudig of meervoudig gesloten - en de burgemeestersstemming zijn realiseerbare perspectieven. In de eerste plaats omdat daarvoor geen Grondwetsherziening nodig is. In de tweede plaats omdat het regeerakkoord hier een duidelijk aanknopingspunt biedt. En ten derde omdat voor deze voorstellen veel meer draagvlak bestaat. Op de voorgestelde burgemeestersstemming zal nog wel de nodige kritiek worden uitgeoefend, zodat de kans het grootst is dat de enkelvoudige of de meervoudig gesloten aanbeveling het uiteindelijk nog in deze kabinetsperiode zal gaan halen.

Is dat recht van aanbeveling nu een ingrijpende verandering? Dat is het - hoe gek dat misschien ook moge klinken - wel degelijk. En wel omdat daarmee de gemeentelijke zeggenschap over de burgemeestersbenoeming wordt gemaximaliseerd. De tweede fase van de kroonbenoeming verdwijnt in dat geval. Door het behoud van de eerste fase van de kroonbenoeming blijft gegarandeerd dat er kandidaten van buiten de gemeente komen en dat is voor de onafhankelijkheid van de burgemeester van de grootst mogelijke betekenis. Dat recht van aanbeveling is in het verleden talloze keren voorgesteld en ook talloze keren verworpen, met name door toedoen van CDA en VVD. Nu is - zowel binnen als buiten de commissie - door deze partijen ingestemd met dit recht van aanbeveling, terwijl nog betrekkelijk recent dit recht werd voorgesteld als een van de ergste plagen die Nederland zou kunnen overkomen. Vooral zal nog worden gedebatteerd over de marges van de kroon.

Was het nu niet verstandig van de commissie geweest het ook bij dat voorstel te laten? Zou dat niet veel heisa en opwinding hebben kunnen voorkomen? Waarschijnlijk niet. Indien de commissie zich niet zou hebben uitgelaten over meer zuivere vormen van verkiezing, dan zou de commissie in brede kring het verwijt van vergaande lafheid hebben gekregen. En er zouden ook nog veel meer minderheden in de commissie zijn geweest om te pleiten voor bepaalde vormen van verkiezing, ofwel door de gemeenteraad, ofwel rechtstreeks. De meerderheid van de commissie is dus verdergegaan. En dat hoort ook bij staatscommissies. Niet de directe politieke haalbaarheid moet steeds maatstaf zijn, maar ook het perspectief op de langere termijn. Of beter gezegd: het witte huis aan de horizon. De politiek heeft witte huizen aan de horizon nodig; de staatscommissie heeft daar enkele van gebouwd. Een minderheid in de commissie had geen behoefte aan die witte huizen.

De meerderheid van de commissie heeft zich uitgesproken voor grondwetsherziening en zich vervolgens bezonnen op de vraag welke vorm van verkiezing vervolgens het beste past bij een eigenstandige, meer onafhankelijke burgemeester. Dat standpunt bevat enkele opvallende elementen.

In de eerste plaats wordt door de commissie een zuiver door de gemeenteraad gekozen burgemeester uitdrukkelijk afgewezen. Deze figuur leek in de Nederlandse politiek lange tijd een aantrekkelijke tussenfiguur. Wie kijkt naar het buitenland - en dat heeft de commissie gedaan - constateert dat deze burgemeester een strikt partijpolitieke figuur is. Deze burgemeester komt niet meer van buiten de gemeente, hij is een eerste wethouder en kan bijvoorbeeld om die reden eigenlijk geen voorzitter meer zijn van de gemeenteraad. Net zo goed als premier Kok geen voorzitter van de Tweede Kamer kan zijn, zo kan een partijpolitieke eerste wethouder geen voorzitter zijn van de gemeenteraad. Wie de onafhankelijke burgemeester wil handhaven, moet dus geen voorstander zijn van een zuivere verkiezing door de gemeenteraad.

Hoe zit dat nu met een rechtstreekse verkiezing? Daar is die inbreuk op de onafhankelijkheid veel minder. Soms politiseert het burgemeestersambt sterk door rechtstreekse verkiezing - zie Noordrijn-Westfalen -; soms in het geheel niet, zie de Duitse deelstaat Hessen. Vooral bij uiteenlopende zittingsperiodes kan politisering grotendeels worden vermeden. Het is vooral om die reden dat de commissie een experiment wil houden, mede om te bezien welke de effecten zijn. Er zijn waarnemers die nu al weten wat die effecten zullen zijn. Die waarnemers zijn natuurlijk heel knap, maar hun zekerheid is geen echte zekerheid. De proef op de som is de enige mogelijkheid om hier ervaring op te doen.

Is bij zoveel onzekerheid het niet veel beter om dan maar meteen de politiek-machtige burgemeester in te voeren en deze rechtstreeks te laten kiezen? Wie dit voorstel doet voor de Nederlandse verhoudingen is pas echt naïef. Invoering van de politiek-machtige rechtstreeks gekozen burgemeester betekent een afschaffing van de wethoudersfunctie in de huidige vorm. Het partijpolitieke element in de Nederlandse gemeenten wordt krachtig en sterk gedragen door wethouders. Wie voorstelt om de wethoudersfunctie aanzienlijk in te perken en aan banden te leggen, houdt zich bezig met luchtspiegelingen die geen enkele relatie meer hebben met de bestuurlijke werkelijkheid in Nederland.

Kortom: voor de Nederlandse verhoudingen is alleen een rechtstreekse verkiezing van de meer onafhankelijke burgemeester eventueel een passende mogelijkheid. Wordt dat niet gewild - en dat zou heel goed kunnen - dan is het invoeren van een (gesloten) recht van aanbeveling het enige echte alternatief om de onafhankelijkheid van de burgemeester overeind te houden. Dit met als uitgangspunt dat handhaving van de huidige benoemingsprocedure werkelijk niet meer van deze tijd is.