Met crisislab op zoek naar de zwakke plekken

NIJMEGEN - Op de crisisstaf komt het bericht binnen dat uit het door hoogwater bedreigde Ter Weksel nog mensen met hun bagage moeten worden geëvacueerd. “Stuur onmiddellijk een vrachtwagen naar het dorp!”

Een uur later rijdt de vrachtwagen het dorp binnen en kan onverrichterzake terug, want iedereen is al vertrokken. Die melding is in het crisiscentrum niet goed doorgekomen.

Met dit soort praktijksituaties kunnen burgemeesters, politiechefs, brandweercommandanten en militaire commandanten binnenkort experimenteren. Crisislab, een spelsimulatie opgezet door de beleidsanalysegroep van het Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen (ITS) van de Katholieke Universiteit Nijmegen en het Nederlandse instituut voor brandweer en rampbestrijding (Nibra), beleeft eind volgende week zijn vuurdoop. De leiding van de vliegbasis Soesterberg oefent dan met de gemeentebestuurders van Soest en Zeist in het bestrijden van een ramp op de vliegbasis.

ITS-onderzoeker Marcel Quanjel houdt de drie te beoefenen scenario's zorgvuldig geheim. “De deelnemers weten niet wat hun te wachten staat. De scenario's zijn afgecheckt bij politie, brandweer, GGD en brandweer van de vliegbasis, om het zo realistisch mogelijk te maken.”

Het oefenen van rampbestrijding is niets nieuws. Zeker na de rampen van de afgelopen jaren (Cindu-brand, Bijlmer-ramp, hoogwater in 1993 en 1995, Hercules Eindhoven in 1996) zit de schrik er goed in.

Provincies, gemeenten en hulpdiensten zijn doende hun rampenplannen en procedures aan te passen. Rampenstaven houden regelmatig bestuurlijke oefeningen, dat wil zeggen oefeningen met de functionarissen die verantwoordelijk zijn. Mensen en materieel 'in het veld' komen daar niet aan te pas. Een gedetailleerd draaiboek schrijft voor wat en door wie er van minuut tot minuut moet gebeuren. Tegenspelers, in de rol van commandant rampterrein, verontruste burger of nieuwsgierige pers volgen dat draaiboek. De crisisstaf moet al improviserend reageren op de onverwachte ontwikkelingen.

Dat lijkt realistisch, maar werkt volgens Quanjel averechts. “De crisisstaf gaat improviseren en dwingt de tegenspelers dat dus ook te doen. Zij raken los van het draaiboek. Door die manier van oefenen ontstaan verschillende visies en misverstanden hoe het er op het rampterrein voorstaat. Dat komt de kwaliteit en het resultaat van de oefening niet ten goede.”

Een bestuurlijke oefening is voor de deelnemers herkenbaar, maar door de opzet is het werkelijke resultaat moeilijk na te gaan. Door de improvisaties is de keten van oorzaak en gevolg niet meer te ontwarren - en zal dat bij een echte ramp waarschijnlijk ook niet zijn.

ITS en Nibra denken met de spelsimulatie 'Crisislab' een methode te hebben die de zwakke plekken in coördinatie en communicatie zichtbaar maakt. In tegenstelling tot de gangbare oefeningen ligt de uitkomst niet bij voorbaat vast. Uit 15 rampenscenario's stelt het ITS een situatie samen die overeenkomt met die in de oefende gemeente, bijvoorbeeld brand in een chemiecomplex of een crash op het vliegveld. De rampenstaf doet 'gewoon' zijn werk. Gebeurt dat niet goed, dan zijn de gevolgen direct merkbaar.

Quanjel: “In het Crisislab wordt gelijk duidelijk wat er bij verkeerde beslissingen door de beleidsmakers op het rampterrein gebeurt. Als bij een bosbrand de route van GGD en politie langs dezelfde weg wordt gepland als de brandweer gebruikt voor zijn slangen, dan heb je een probleem op te lossen. Wordt een camping door het vuur bedreigd, dan moet je een afweging maken of je daar een tankautospuit voor vrijmaakt en er voor de brandbestrijding dus minder materieel is. Zo wordt zichtbaar hoe hulpverleningsdiensten elkaar in de wielen kunnen rijden.”

In de praktijk is voor dat gegeven een hoog leergeld betaald. De hulpverlening na de Herculesramp op de vliegbasis Eindhoven geldt als navrant voorbeeld van slechte organisatie en communicatie. Drie functionarissen van de luchtmacht hebben een strafoverplaatsing gekregen, maar de ramp (waarbij 34 mensen omkwamen) heeft ook pijnlijk duidelijk gemaakt hoe gebrekkig de vliegbasis en hulpdiensten van de gemeente Eindhoven op zo'n calamiteit waren voorbereid. Verschillende vliegbases hebben belangstelling voor de Crisislab-oefening.

“Wat er onderling fout gaat, laten we gewoon gebeuren. Bij de evaluatie van het rampscenario zoeken we na wat er fout is gegaan en vooral waarom. Daarbij kijken we veel meer naar de structuur en het systeem van de rampbestrijding dan naar individueel optreden. Het is helemaal niet belangrijk om te weten of iemand een fout maakt. Er zitten altijd mensen omheen die zo'n fout toelaten en laten voortbestaan”, nuanceert Quanjel de neiging om naar een zondebok te zoeken.

Een verkeerde beoordeling heeft vaak te maken met onwetendheid over de eigen plaats in een organisatie en over wat er met informatie gebeurt. Het Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen analyseert daarom hoe een organisatie in elkaar steekt en welke afspraken er zijn over taken en verantwoordelijkheden. Tegen die achtergrond kan een individuele fout met dramatische gevolgen heel anders worden beoordeeld, stelt Quanjel.

“Je moet er altijd rekening mee houden dat mensen persoonlijk falen. Dat hoeft niet verwijtbaar te zijn. Een organisatie moet daarmee kunnen omgaan. De functionarissen die voor en na degene zitten die een fout maakt, moeten in staat zijn een fout te herkennen en in te grijpen. Dat vergt een mentale klik: iedereen moet weten wat er aan het einde van de keten met informatie gebeurt en welke informatie bij een ramp nodig is.”

Dat is de ideale laboratoriumtoestand. In de praktijk zijn er - financiële - grenzen aan de mogelijkheden om volledig toegerust te zijn voor rampbestrijding. Een laagbetaalde functionaris, zoals een centralist op een vliegbasis, kan bij een calamiteit belangrijker zijn dan de burgemeester. Dat zou ervoor pleiten om hoger opgeleide centralisten binnen te halen die beter op een ramp reageren. De kans op een echte ramp is zo klein, dat die stap niet wordt gezet, los van de vraag of er geld voor is.

Quanjel zou het al winst vinden als rampbestrijders zich door oefeningen bewust zijn van zwakke plekken. “Vergelijk het maar met de wakken in de route van de Elfstedentocht. Als het niet mogelijk is om die te dichten, dan wordt het klunen. Dat gaat minder snel, maar je wordt in elk geval niet door een gat in het ijs overvallen.”

Bij rampbestrijding speelt de cultuur van een organisatie een belangrijke rol. Kennis van die cultuur is al een stap in de goede richting. In het algemeen overheerst de consensus-cultuur: net zo lang praten en overleggen tot je het met elkaar eens bent. Dat is ook terug te vinden in de teksten van ramenplannen. Quanjel: “Die zijn vaak zo ruim opgesteld dat iedereen er zijn eigen gelijk in kan herkennen. Op papier denken we dat het goed begrijpen, maar in de praktijk kan dat anders uitpakken.”