Vredesmachten Niets doen is ook geen optie

De VN-vredesmachten van de jaren negentig stonden erbij en keken ernaar, niet bij machte om iets te doen aan de moordpartijen die zich onder hun ogen voltrokken. In Libanon, en misschien in Darfur, kan blijken of blauwhelmen met een stevig mandaat en een duidelijke taak wél iets te zoeken hebben in hedendaagse conflicten.

De wereld was nog relatief simpel, in 1988. Eén jaar voor de val van de Muur werd de Nobelprijs voor de vrede uitgereikt aan de VN-vredesmachten. Het Nobelcomité legde beknopt uit hoe die te werk gingen: „Ze worden gestationeerd in gebieden waar al een bestand is bereikt, maar nog geen formeel vredesverdrag is getekend, en ze worden zo gestationeerd dat de partijen eerst de VN-troepen tegenkomen, mochten de vijandelijkheden hervat worden. Zo wordt daadwerkelijk vechten voorkomen.”

Dat ging jarenlang goed, in landen als Cyprus. Maar achteraf klinken de woorden van het comité bijna naïef. In het enthousiasme om na de val van het communisme een ’nieuwe wereldorde’ te scheppen werden begin jaren negentig overal VN-soldaten uitgezonden om vrede en veiligheid te brengen. Tussen 1991 en 1993 gingen 15 missies van start, bijna net zoveel als in de 35 jaar daarvoor.

Maar de conflicten van de jaren negentig bleken van een ander kaliber dan die van de Koude Oorlog. In geïmplodeerde staten als Somalië waren er geen twee duidelijke partijen om uit elkaar te houden. In Rwanda wel, maar de lichtbewapende blauwhelmen van UNAMIR hadden geen mandaat om iets te ondernemen tegen de genocide die zich onder hun ogen voltrok. En al hadden ze dat wel gehad: tussen twee etnische groepen loopt, anders dan tussen twee conventionele legers, vaak geen mooie grens waar je de VN-legertenten kunt opslaan. Peacekeeping bleek toch geen panacee.

Toch winnen vredesmachten inmiddels weer aan populariteit: waren er in 1999 wereldwijd slechts 12.000 blauwhelmen onder de wapenen, in 2002 was dat aantal gestegen tot 45.000. Inmiddels zijn het er al meer dan 70.000.

Wat betekent deze toename? Zijn vredesmachten tegenwoordig beter in staat om vrede te garanderen dan vijftien jaar geleden? Of betreft het hier slechts een rituele blauwgehelmde dans voor diplomaten die verder ook niets inventievers kunnen bedenken (’we moeten íets doen, dus sturen we maar een vredesmacht’)?

De recente besluitvorming rondom de VN-machten in Libanon en Darfur lijkt op dat laatste te wijzen. In Darfur is momenteel een vredesmacht van de Afrikaanse Unie actief die zichzelf wil opheffen: ze is niet in staat gebleken om het moorden te stoppen. De VN namen daarop een resolutie aan, die een VN-vredesmacht voor Darfur autoriseerde. Dat lijkt echter een wassen neus, zolang de Soedanese regering blijft weigeren om die vredesmacht te ontvangen. Want instemming van het gastland geldt nog altijd als een voorwaarde voor een vredesmissie.

Ook de VN-missie die de vrede tussen Israël en Hezbollah moet gaan bewaken lijkt op het eerste gezicht weinig hoopvol. Het zal een voortzetting zijn van de missie Unifil, die al ruim vijfentwintig jaar notoir weinig tot stand brengt in Libanon. Weliswaar wordt het Unifil-mandaat versterkt, maar het is nu al duidelijk dat Unifil Hezbollah niet zal gaan ontwapenen. De vraag is dus wie dat dan wel gaat doen, en waar Unifil zich in de tussentijd eigenlijk mee bezig gaat houden?

Toch volgt Dick Leurdijk van Instituut Clingendael de twee voorgenomen missies met grote belangstelling. Hij ziet ze als een testcase voor een nieuw soort VN-macht, met een ’robuust mandaat’. „Daar is de afgelopen jaren al mee geëxperimenteerd bij een aantal missies in Afrika. Bijvoorbeeld die in Congo. Maar dat speelde zich allemaal een beetje buiten het blikveld van de wereld af.” In Libanon en Darfur kan blijken of de vredesmachten met een robuust mandaat wel toegerust zijn op hedendaagse conflicten.

Leurdijk: „Met een robuust mandaat mogen VN-soldaten geweld gebruiken als de eigen veiligheid in het geding is, zonder dat daar eerst op ingewikkelde wijze toestemming voor gevraagd moet worden. Dat is een les uit de jaren negentig: toen werden in het voormalig Joegoslavië op een gegeven moment blauwhelmen aan bruggen vastgebonden, als menselijk schild.”

Daarnaast hebben VN-soldaten onder een robuust mandaat „de nadrukkelijke bevoegdheid om met geweld in te grijpen, als burgers bedreigd worden in hun veiligheid”, zegt Leurdijk. Dat moet excessen als in Rwanda en Srebrenica voorkomen. „Bij de missie in Congo gebeurt het al. Daar raken VN-militairen regelmatig in vuurgevechten verwikkeld, om de bevolking te beschermen.”

Het mogen twee welkome vernieuwingen zijn, maar het is nog niet gezegd dat ’robuuste vredesmachten’ daarmee ook echt de strijdende partijen uit elkaar kunnen houden. Ramses Wessel, hoofdredacteur van het tijdschrift Vrede en Veiligheid en hoogleraar recht van internationale organisaties, twijfelt. „Zo’n robuust mandaat klinkt mooi, maar het betekent ook dat er gevochten kan gaan worden. En in de praktijk ketst het dan vaak af op de onwil van landen om hun militairen te laten sneuvelen. En dan komt er toch weer een halfbakken mandaat uit de onderhandelingen.”

Ook als het mandaat wel stevig genoeg is, is succes niet gegarandeerd. Wessel: „Mijn gevoel is dat je die etnische conflicten in bijvoorbeeld Afrika vaak niet oplost door er een meevechtend VN-leger bij te zetten. De problemen zijn vaak structureler. Dat wordt ook wel erkend, maar ja, om dan maar helemaal niets te doen, is ook geen optie.”

Ook Leurdijk is voorzichtig: „De marges waarbinnen een vredesmacht iets kan betekenen zijn smal. Je moet zeer terughoudend zijn in je verwachtingen.”

Toch heeft een vredesmacht meer dan alleen een symbolische betekenis, vertelt Fred Grünberg, buitengewoon hoogleraar ’oorzaken van mensenrechtenschendingen’. Van zijn hand verschijnt binnenkort het boek ’The Failure to Prevent Genocide in Rwanda’. „De planners van de Rwandese genocide vermoordden eerst bewust enkele Belgische VN-soldaten, in de hoop dat de Belgen zich zouden terugtrekken. Dat plan slaagde, en daarna begonnen de moordpartijen. Een tegenstander wacht vaak af of er gereageerd wordt. Als dat niet gebeurt, gaat hij verder. Zo ging het ook in Srebrenica.”

Het had ook anders kunnen lopen: „In het begin van de genocide kwamen er uit allerlei landen legereenheden naar Rwanda, om de eigen landgenoten te evacueren. Op geen enkel moment is overwogen om op een of andere manier de zwakke VN-macht te koppelen aan die zwaarbewapende troepen, om de burgerbevolking te beschermen.”

Dat falen van de internationale gemeenschap mag in Darfur niet herhaald worden. „Daar moeten vooral die vluchtelingenkampen bewaakt worden. Dat is een duidelijke missie, die een vredesmacht met een robuust mandaat kan uitvoeren”, zegt Grünberg.

Ook in Libanon ligt wel degelijk een uitvoerbare taak voor een VN-macht, volgens Leurdijk. „In ieder geval hielp het bij de onderhandelingen over het bestand. En vluchtelingen moeten nu terugkeren naar hun huizen. Daarbij moeten ze beschermd worden.”

Al is Leurdijk benieuwd of dat gaat lukken, en wat in de praktijk de waarde zal zijn van het versterkte mandaat. „Laten we eerlijk zijn, die VN-macht gaat Hezbollah niet ontwapenen, maar Israël verwacht wel garanties te krijgen dat de wapenleveranties aan Hezbollah vanuit Syrië stoppen. Als die vredesmacht dat niet voor elkaar krijgt, is het afwachten hoe Israel reageert.”

Hoe dan ook, een VN-macht met een stevig mandaat en een beperkte, duidelijke taak kan dus een nuttige rol spelen bij het oplossen van conflicten. Maar tegelijkertijd signaleert Wessel een trend om de vredesmachten voor steeds uitgebreidere taken in te zetten. „Vroeger gingen ze simpelweg tussen twee strijdende partijen zitten, nu helpen ze mee aan de wederopbouw, organiseren ze verkiezingen, moeten ze de lokale bevolking voor zich winnen. We zitten nog middenin een leerproces. In Oost-Timor was de vredesmacht zelfs onderdeel van een VN-missie die het volledige landsbestuur had overgenomen.”

Ook op een andere manier is het denken over vredesmissies de laatste tijd eerder ambitieuzer dan bescheidener geworden, vertelt Leurdijk. „De afgelopen jaren is binnen het internationaal recht het begrip ’responsibility to protect’ steeds belangrijker geworden. Volgens dat concept rust op de internationale gemeenschap de plicht om een burgerbevolking te beschermen, als de eigen regering daar niet in slaagt.” Dat betekent dat er een volkenrechtelijke basis aan het ontstaan is om zonder toestemming van het ontvangende land een vredesmacht te sturen.

En daarin ligt ook het belang van de huidige onderhandelingen over Darfur. De VN proberen druk op de Soedanese regering uit te oefenen om een vredesmacht te accepteren. En er zit al een VN-macht in het zuiden van Soedan. Dat zou een achterdeur kunnen zijn om VN-soldaten naar het gebied te krijgen.

Maar wat Dick Leurdijk opmerkelijk vond, was dat het begrip ’responsibility to protect’ ook tijdens de onderhandelingen in de Veiligheidsraad gebezigd werd, door de Britse en Ghanese afgevaardigden. „Daarmee geven ze eigenlijk aan dat ze de instemming van Soedan helemaal niet nodig vinden, omdat het tegenwoordig voor de internationale gemeenschap een plicht is om iets te ondernemen tegen een genocide.”

Is het denkbaar, dat binnen afzienbare tijd een VN-macht ongevraagd ergens binnenvalt om een genocide een halt toe te roepen? „Nou, het is nu nog een theoretische discussie”, geeft Leurdijk toe. „De veiligheidsraad worstelt nog met het concept. Maar dat dat gebeurt geeft wel aan hoe snel de rechtsopvattingen aan het veranderen zijn.”