Steun Irak-oorlog moet worden verantwoord

Nederland steunde in 2003 een onrechtmatige oorlog. Dat mag, maar je moet wel uitleggen waarom.

De Amerikaans-Britse inval in Irak, in maart 2003, was onrechtmatig. Dat betekent niet dat de politieke steun van Nederland een schending van de internationale rechtsorde was. Maar er valt wel het een en ander te verantwoorden over dit besluit van de toenmalige regering.

Onlangs is een memorandum uit 2003 gepubliceerd waarin juristen van het ministerie van buitenlandse zaken adviseerden dat de oorlog tegen Irak geen duidelijke juridische grondslag had. Kennelijk werd dit adviesstuk van de directie juridische zaken (DJZ) destijds achtergehouden wegens de politieke gevoeligheid van de kwestie.

Wat speelde er in 2003? Irak hield zich naar de mening van Washington en Londen niet aan de voorwaarden van het staakt-het-vuren in de Golfoorlog van 1991. De rechtmatigheid van de invasie draaide vooral rond de vraag of de Verenigde Staten en Groot-Brittannië het recht hadden Irak te dwingen zich te houden aan die voorwaarden, zonder een nadere resolutie van de VN-Veiligheidsraad. Het memorandum van DJZ ging hierop in en kwam tot de conclusie dat een nader besluit nodig was voor militaire actie.

De termen van het staakt-het-vuren van 1991 waren neergelegd in VN-resolutie 687. Er stond onder meer in dat Irak zich moest onthouden van het bezit van nucleaire, biologische en chemische wapens, en dat een inspectieregime werd ingesteld om de naleving van deze verplichting te controleren. In 2003 was er duidelijk sprake van onvolledige nakoming door Irak en tegenwerking van het inspectieregime. Maar belangrijk is dat dit een kwestie was tussen de toenmalige regering van Irak en de VN-Veiligheidsraad.

De staakt-het-vuren-resolutie werd door de Veiligheidsraad als geheel opgesteld en niet door individuele leden ervan. Het was, met andere woorden, niet een klassieke wapenstilstandsovereenkomst tussen de Verenigde Staten en Irak, maar een rechtsinstrument van de Veiligheidsraad op grond van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Dat geeft de Veiligheidsraad de bevoegdheid dwangmaatregelen te treffen in het kader van de handhaving van de internationale vrede en veiligheid.

In het geval van een klassieke wapenstilstand kan de ene partij vijandelijkheden heropenen bij niet naleving door de andere partij, meestal na een voorafgaande waarschuwing. Maar in de kwestie-Irak kon alleen de Veiligheidsraad ertoe overgaan naleving af te dwingen middels een nieuwe resolutie. Deze conclusie is ook in het memorandum van DJZ terug te vinden, en werd en wordt gedeeld door de overgrote meerderheid van internationale juristen binnen en buiten Nederland.

Ongetwijfeld speelde de reputatie van het Iraakse regiem en het dossier van vele schendingen van de internationale rechtsorde en onderdrukking van de eigen bevolking, naast andere overwegingen, een rol bij het besluit van Nederland om de operatie Iraqi Freedom politiek te steunen. Dat je wellicht politiek begrip kunt opbrengen voor een bepaald optreden betekent niet dat het daardoor rechtmatig wordt.

Als Nederland in 2003 had meegedaan met de invasie, in plaats van louter verbaal politiek begrip en steun te uiten, was dat een schending van het volkenrecht geweest, en wel van een basisregel van de internationale rechtsorde: het verbod op gebruik van geweld in de internationale betrekkingen.

De juristen van DJZ hebben gelijk met hun constatering dat Nederland in het ongelijk zou zijn gesteld, net als de VS en het Verenigd Koninkrijk als het Internationaal Gerechtshof ooit over de Irak-inval een uitspraak had gedaan. Maar louter verbale politieke steun en begrip voor een onrechtmatige handeling van een andere staat, levert op zichzelf geen aansprakelijkheid op en Nederland had wat dat betreft weinig te vrezen.

De regering heeft er destijds voor gekozen om politieke steun te geven aan een volkenrechtelijk gezien onrechtmatig optreden van twee naaste bondgenoten. Op zichzelf levert dit in termen van het internationale recht geen onrechtmatig gedrag van Nederland op, maar er valt wel het een en ander te verantwoorden in termen van het politieke debat over dit besluit.

Het achterhouden van het DJZ-memorandum binnen het ministerie van buitenlandse zaken was niet verstandig. Goed juridisch advies maakt een belangrijk deel uit van de overwegingen die mee moeten wegen bij het kiezen van een bepaalde koers. Dit is extra belangrijk in een situatie waar de juridische elementen een zo belangrijk deel uitmaken van de af te wegen factoren. Dat men er niet altijd voor kiest om het advies wegens zwaarwegende andere belangen op te volgen, doet hier niets aan af.

Het wegstoppen van het advies had veel zwaardere consequenties kunnen hebben als Nederland wel had meegedaan aan een discutabele invasie. Maar hoe dan ook: bevolking en politiek verdienen dat de regering openlijk, met volle verantwoording en besef van de mogelijke consequenties voor beleid kiest, ook als daarbij wordt afgeweken van juridisch advies.