De Europese Grondwet

Op 1 juni stemmen Europese burgers over de Europese Grondwet. Minister Donner dreigde dat 'nee'-stemmen op oorlog zou uitdraaien. Eerst maar eens de feiten: wat staat er eigenlijk in?

Op de redactie van Trouw zijn de afgelopen weken nieuwe computers geïnstalleerd: de toetsenborden zijn vervangen, de beeldschermen zijn van vijftien naar zeventien inch gegaan, de software is wat aangepast en er komt de komende maanden een nieuw systeem van tekstverwerking. Volgens de computerdeskundigen in het bedrijf is dat efficiënter en op den duur makkelijker in het gebruik, al zijn de redacteuren daar niet op voorhand van overtuigd. De verandering oogt overzichtelijk en is zeker niet zo revolutionair als de introductie van de computer in het begin van de jaren tachtig. Die zette de redactie pas echt op haar kop.

De invoering van de Europese Grondwet is te vergelijken met de vervanging van een computer. Spectaculair is het zeker niet -in de 25 landen van de Europese Unie verandert er eigenlijk niet zo veel. De meeste afspraken over samenwerking blijven bestaan. Veel ingrijpender waren vroegere teksten, zoals het oprichtingsverdrag van de voorloper van de EU, de Europese Economische Gemeenschap, in 1957. Of het Verdrag van Maastricht uit 1991, dat de invoering van de euro mogelijk maakte.

Die twee verdragen zijn opgenomen in de Grondwet, net als een serie andere afspraken uit de geschiedenis van de Europese eenwording. Er zijn wat nieuwe elementen aan toegevoegd (daarover later meer), de teksten zijn herschikt, zoals je het bureaublad van het computerscherm of je documenten opnieuw indeelt, het is allemaal wat overzichtelijker en logischer gemaakt. Tot vreugde van sommige rechtsgeleerden die hun vingers aflikken bij het doorbladeren van de eindtekst die 448 artikelen telt, een preambule en een serie protocollen en verklaringen, bij elkaar in de Nederlandse vertaling welgeteld 483 pagina's. Voor de leek -het overgrote deel van de kiezers- is het vrijwel onleesbaar. Strikt genomen is het trouwens geen Grondwet maar een verdrag, of preciezer: een verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.

De Grondwet -om die term toch maar te gebruiken- is voorbereid door de Europese Conventie, een verzameling politici, juristen, journalisten, (euro)parlementariërs en vertegenwoordigers van de nationale regeringen. Samen meer dan tweehonderd mannen en vrouwen die onder leiding van de Franse oud-president Valéry Giscard d'Estaing twee jaar over de toekomst van Europa hebben gepraat. Het resultaat is vorig jaar zomer ondertekend door de staats- en regeringsleiders van de 25 landen en moet door alle parlementen worden bekrachtigd. In enkele landen gaat dat gepaard met een referendum, zoals in Nederland op 1 juni.

Het is een veel te grote en niet meer terug te draaien stap naar een federaal Europa, zeggen sommigen. Want er gaat te veel macht naar Brussel, het centrum van de EU, ten koste van de lidstaten. Staat er niet zwart op wit dat de Europese Grondwet boven de nationale wetten gaat? Voor anderen gaat het niet ver genoeg en houden de nationale hoofdsteden te veel bevoegdheden over.

De waarheid ligt ergens in het midden. Er zitten in de Grondwet inderdaad federale trekken. De rol van de Europese Commissie en het Europees Parlement bijvoorbeeld wordt sterker en de EU gaat nieuwe terreinen betreden. Maar nog steeds is dat element van samenwerking tussen de landen (het intergouvernementele karakter) sterk aanwezig. En dat de Europese Grondwet boven de nationale wetten gaat, ja, dat is met een internationaal verdrag altijd zo.

VERVOLG OP PAGINA 2

VERVOLG VAN PAGINA 1

De Europese Grondwet Referendum

Dat geldt ook alleen maar voor de terreinen waarop de EU opereert. Het is beter om te zeggen dat de Europese Grondwet een aanvulling op de nationale Grondwet is, geen vervanger ervan.

Preambule

Het document begint met een verklaring van de 25 presidenten, koningen en koninginnen van de EU: ,,In de overtuiging dat Europa, na bittere ervaringen herenigd, op de ingeslagen weg van beschaving, vooruitgang en welvaart wil voortgaan, voor het goed van al zijn bewoners, ook van de meest kwetsbaren en meest behoeftigen.'' Tot verdriet van sommigen staat in deze preambule 'slechts' dat de lidstaten geïnspireerd worden door 'de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa'. De christen-democraten bijvoorbeeld hadden graag de term 'religieuze' vervangen gezien door 'joods-christelijke', maar zij hebben het pleit verloren.

De Grondwet heeft vier delen.

Deel I

In deel I staat beschreven waar de Europese Unie allemaal voor staat (vrijheid, democratie, gelijkheid) en wat ze mag, en dus ook wat ze niet mag. Het befaamde subsidiariteitsbeginsel doet hier zijn intrede: maatregelen worden op zo'n laag mogelijk niveau genomen (staat, provincie, gemeente); de EU komt pas in beeld als het niet anders kan. De nationale parlementen houden hier ook nog een vinger in de pap en kunnen aangeven dat een bepaald onderwerp niet in Brussel thuishoort, maar in de lidstaten.

Op een aantal terreinen heeft de EU 'exclusieve bevoegdheden' waar de nationale hoofdsteden niets meer in te brengen hebben, bijvoorbeeld bescherming van de visstand, de handelspolitiek en het monetaire beleid (althans in de landen waar de euro is ingevoerd). Daarnaast zijn er gebieden waar Europa en de lidstaten op voet van gelijkheid samenwerken: milieu, landbouw, energiebeleid. En in de derde categorie geeft de EU slechts ondersteuning: volksgezondheid bijvoorbeeld, cultuur en onderwijs.

In dit eerste deel staan ook de taken van de diverse organen (instellingen geheten) van de EU. Het Europees Parlement krijgt in de Grondwet meer bevoegdheden. De Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de EU, is en blijft de belangrijkste initiatiefnemer. Zij is de motor die de vaart erin moet houden; zij komt met voorstellen, is het gezicht naar buiten. Nu heeft elk van de 25 lidstaten een eigen man of vrouw in de Commissie: dat aantal wordt over een paar jaar teruggebracht. Er komt een toerbeurtsysteem.

Een van de vice-voorzitters van de Europese Commissie mag zich minister van buitenlandse zaken noemen, een nieuwe functie waarmee de EU wil aangeven dat ze het buitenlands beleid meer wil coördineren. Deze zit met één been ook in de Europese Raad, de verzameling van staats- en regeringsleiders die eens in de zoveel tijd bijeenkomen voor de Europese top. De minister van buitenlandse zaken schuift bij die vergadering aan en vormt de schakel tussen Commissie en Raad.

De Europese Raad heeft nu nog elk half jaar een andere voorzitter. Nu is dat de Luxemburgse premier Juncker, in de tweede helft van vorig jaar was dat Jan-Peter Balkenende. De Grondwet schrijft voor dat de Europese Raad een vaste voorzitter kiest, die tweeënhalf jaar in functie blijft en één keer kan worden herkozen. Het halfjaarlijks roulerend voorzitterschap van de EU verdwijnt niet helemaal: er is steeds een drietal landen dat de vergaderingen voorzit van de vakministers, van financiën bijvoorbeeld; elke zes maanden valt er een land af en komt er een land bij.

Deel 1 bevat ook de krachtsverhoudingen binnen deze vergaderingen: hoe groter het land, hoe zwaarder de stem. Een voorstel is niet zomaar aangenomen: 55 procent van de lidstaten moet het er mee eens zijn en

die lidstaten moeten 65 procent van de bevolking van de EU vertegenwoordigen. Op een aantal terreinen (belastingen, sociaal beleid, buitenlandse zaken) blijft de regel van unanimiteit van kracht. Maar over het algemeen geldt dat er meer besluiten bij (gekwalificeerde) meerderheid zullen worden genomen.

Nieuw in dit deel is de bepaling dat de bevolking de Europese Commissie kan dwingen met een bepaald voorstel te komen. Daarvoor zijn een miljoen handtekeningen nodig. En het Hof van Justitie in Luxemburg krijgt meer bevoegdheden.

Deel II

Deel II van de Grondwet is in feite al ruim vier jaar oud. Het is het Handvest van grondrechten, eind 2000 vastgesteld op de Europese top van Nice. Maar tot nu toe was het niet meer dan een politieke verklaring van de staats- en regeringsleiders; als de Grondwet eenmaal is geratificeerd, krijgt het een juridische status en zijn de grondrechten bindend.

Het gaat om een hele serie fundamentele rechten, variërend van het recht op leven (niemand wordt tot de doodstraf veroordeeld of terechtgesteld, zegt lid 2 van dit artikel) via het recht van onderwijs tot het recht op vrijheid en veiligheid. Er zijn aparte rechten van het kind (het heeft er recht op rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden) en van ouderen waarbij de clichékast open wordt gezet: ouderen hebben er recht op een waardig en zelfstandig leven te leiden en aan het maatschappelijk en cultureel leven deel te nemen.

Heel nadrukkelijk staat in de preambule van dit deel van de Grondwet dat de Europese grondrechten niet in de plaats komen van de nationale, zoals in Nederland bijvoorbeeld artikel 23 van de Grondwet (vrijheid van onderwijs) of artikel 7 (vrijheid van meningsuiting). En evenmin verdringen ze de rechten in het beroemde Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Sterker, dit EVRM gaat aan kracht winnen. Want het is zelfs de bedoeling dat de EU rechtstreeks gaat toetreden tot het verdrag.

Deel III

Deel III (het omvangrijkst van de vier) geeft vrij nauwkeurig aan op welke terreinen de Europese Unie zich mag bewegen. Ook dit gedeelte is niet zo opzienbarend, het is voornamelijk een dorre opsomming van bestaand beleid. Het gaat onder meer om de interne markt, het vrije verkeer van personen, diensten, goederen en kapitaal, werkgelegenheid, volksgezondheid en milieu.

Veel aandacht is er voor de rol van het Europees Parlement, dat bij landbouw bijvoorbeeld een behoorlijk zware stem in het kapittel krijgt. Overigens hebben de europarlementariërs in de praktijk al meer bevoegdheden verworven dan de Grondwet hen geeft. Zo kunnen ze formeel alleen de hele Europese Commissie naar huis sturen, en geen individuele commissarissen, maar dat is eind vorig jaar bij de samenstelling van de commissie-Barroso in feite tóch gebeurd. Ook een Grondwet is maar betrekkelijk.

Nieuw zijn wel afspraken over buitenlands beleid en defensie en (vooral) justitie. Dat laatste is volgens de opstellers van de Grondwet ook nodig, gezien de de dreiging van terrorisme en de toegenomen criminaliteit. Criminelen kunnen profiteren van het wegvallen van de binnengrenzen, de Europese Unie moet zich daar tegen teweer stellen.

Als de Grondwet ergens richting een federaal Europa gaat, is het in dit gedeelte. De EU, zo is de bedoeling, krijgt meer bevoegdheden op het terrein van asiel en immigratie. Samenwerking van politie en justitie wordt bevorderd, ook bij het strafrecht. Maar er zit in deze bepalingen een veiligheidsklep voor landen die bang zijn dat hun eigen justiteel systeem door 'Brussel' in de knel komt. Als dat 'fundamenteel' dreigt te worden aangetast, kan de betrokken lidstaat het probleem promoveren naar de Europese Raad, de vergadering van staats- en regeringsleiders.

Europa is een ruimte van 'vrijheid, veiligheid en recht'. De lidstaten moeten solidair zijn en elkaar helpen bij aanslagen door terroristen, een aanval van een vijandig land en (natuur)rampen. En de EU moet hulpvaardig zijn bij onheil elders.

Deel IV

Het slot is het kortst en schrijft voor hoe en wanneer (1 november volgend jaar) de Grondwet in werking treedt. De interessantste vragen en antwoorden staan er niet in, namelijk: is er nog wel een Grondwet als de Fransen en/of Nederlanders bij het referendum 'nee' zeggen? Waarschijnlijk niet. En wat gebeurt er dan? De EU blijft dan onder de bestaande verdragen werken. Politiek gezien zou dat een behoorlijke terugslag zijn, het zal ook wel tot een crisisachtige sfeer leiden, maar het einde van de Europese Unie hoeft het zeker niet te betekenen. De Europese eenwording heeft wel eens vaker gehaperd.