Kritiek kost gezag

De Raad van State ligt steeds vaker onder vuur; nu weer van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, dat de Raad van State schoffeerde. Het gezag van het eerbiedwaardige, oudste advies- en rechtscollege van het land is in het geding, betoogt de Leidse hoogleraar staats- en bestuursrecht Tom Barkhuysen.

Goed nieuws voor de twintigjarige Somaliër Abdirizaq Salah Sheekh: Nederland mag hem niet terugsturen naar Somalië. Slecht nieuws voor de Raad van State: het Europese Hof voor de Rechten van de Mens vond het terecht dat deze asielzoeker niet tegen zijn afwijzing in hoger beroep ging bij de Raad van State, omdat hij daar geen kans maakte op een adequate beoordeling.

De uitspraak wekte veel verbazing en verontwaardiging binnen de rechtspraak – vooral omdat het Europese Hof accepteerde dat de Raad van State als eerst aangewezen orgaan voor een hoger beroep gepasseerd werd – maar komt niet helemaal uit de lucht vallen. Anderhalf jaar geleden ging de Eritrese asielzoeker Mahmoud Saïd, die gedeserteerd was uit het leger en bij terugkeer naar Eritrea voor zijn leven vreesde, naar het Europese Hof om zijn uitwijzing door Nederland te voorkomen. Het Hof gaf hem gelijk. Ook de Raad van Europa, Amnesty International, wetenschappers en bestuursrechters hebben regelmatig kritiek geuit op de strenge asielrechtspraak van de Raad van State.

Het wordt tijd dat de Raad zich de kritiek serieus aantrekt, vindt hoogleraar staats- en bestuursrecht Tom Barkhuysen. Want het gezag van de Raad staat op het spel.

Barkhuysen: „In de uitspraak van het Europese Hof zijn drie lessen voor de Raad van State te lezen. Het Hof vindt dat de Nederlandse rechters en de Raad van State kritischer moeten kijken naar de Nederlandse rapportages over het land van herkomst. Die wekken soms ten onrechte de indruk dat een land van herkomst veilig is. Rechters en de Raad moeten daarom, net als het Europese Hof, meer dan nu rapportages van instanties als de UNHCR (de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties) en Amnesty bij de afweging betrekken.”

„Ook moet de Raad van State bereid zijn nieuw materiaal bij de zaak te betrekken in plaats van alleen maar kijken of de rechter met het toen bekende materiaal een terechte beslissing heeft genomen. En tot slot maakt de minister en in zijn kielzog de Raad het te moeilijk voor de asielzoeker, omdat hij moet aantonen dat hij vanwege zijn individuele situatie gevaar loopt. Het Europese Hof vindt dat in dit soort gevallen een onmogelijke eis.”

De uitspraak van het Hof is te zien als kritiek op het strenge vreemdelingenbeleid van Nederland. Barkhuysen: „De uitspraak is een boodschap aan het ministerie om het uitzettingsbeleid aan te passen. Minister Verdonk is te streng geweest in haar toepassing van de Vreemdelingenwet. Maar de Nederlandse rechters en de Raad van State zijn daar ook te weinig kritisch over geweest. Zij moeten zich de uitspraak ook aantrekken.”

De strenge aanpak van de Raad van State is wel verklaarbaar, zegt Barkhuysen. De nieuwe vreemdelingenwet moest een einde maken aan de lange asielprocedures, die eindeloos gerekt werden als de asielzoeker weer in beroep ging. Daarnaast kwamen de verschillende rechters in het land tot uiteenlopende beslissingen, waardoor een asielzoeker bij de ene rechter meer kans maakte dan bij de andere. De Raad van State moest in de nieuwe situatie voor rechts-eenheid en snellere procedures zorgen.

Barkhuysen: „Dat is beide gelukt. Het misbruik van de procesgang en de rechtsongelijkheid zijn opgelost. Maar nu is de toetsing van het uitzettingsbesluit te summier, zodat niet alle asielzoekers een reële kans krijgen, vindt het Europese Hof.”

De Raad van State functioneert wel goed op andere terreinen. Bij bijvoorbeeld bouw- en milieuvergunningen en onenigheid over subsidies zijn er geen opvallende tekortkomingen.

Wel is er al enige tijd discussie over het feit dat de Raad van State de regering adviseert bij wetgeving èn recht spreekt over conflicten tussen de overheid en burgers over diezelfde wetgeving. De Raad van State is zowel de hoogste adviseur van de overheid als de hoogste rechter tegen de overheid. Daarmee laadt hij de verdenking op zich niet neutraal te zijn. Ook het Europese Hof heeft hier kritiek op geuit. Om aan die kritiek tegemoet te komen, is een wetsvoorstel ingediend. Maar daarin is niet gekozen voor een strikte personele scheiding tussen advisering en rechtspraak, om welke reden het voorstel in de Tweede Kamer kritisch werd onthaald.

Volgens Barkhuysen tekent dit de ’kruideniersmentaliteit’ als het gaat om kritiek op de Raad van State. Barkhuysen: „Er wordt steeds een zo minimaal mogelijke tegemoetkoming aan de kritiek gezocht.”

De langdurige kritiek op de Raad van State zorgt voor een negatief beeld en dat tast het gezag van de Raad van State aan, vindt Barkhuysen. „Neem nou maatregelen die echt een einde maken aan de discussie over de Raad van State, zou ik zeggen, ook wanneer deze strikt juridisch niet per se nodig zouden zijn. Want alle kritiek, terecht of onterecht, plaatst de Raad in een slecht daglicht en ondermijnt zijn gezag. Dat is een slechte zaak, want het gaat om het vertrouwen in de rechtspraak van een Raad die in algemene zin best goed functioneert.”