Rapport-Davids: lessen voor politieke keuze inzake Iran

De commissie-Davids en (nu) ook het kabinet concluderen dat de inval in Irak plaatsvond zonder voldoende volkenrechtelijk mandaat. Puur politieke redenen om de inval te steunen werden in 2003 niet naar voren gebracht, maar inmiddels is er wel discussie over. Hoe houdbaar zijn dergelijke argumenten?

Met de kennis van toen formuleerde de Britse Lord Peter Goldsmith op 7 maart 2003 vrij heldere uitgangspunten. Er zijn drie mogelijke juridische grondslagen voor het gebruik van geweld tegen soevereine staten, schreef deze belangrijkste juridische adviseur van de Britse regering.

Ten eerste als een land wordt aangevallen en zichzelf wil verdedigen, of zichzelf wil laten verdedigen door bondgenoten met wie het een defensieverdrag heeft ondertekend. Ten tweede als de VN-Veiligheidsraad geweld goedkeurt. En ten derde als alleen geweld een overweldigende humanitaire catastrofe kan afwenden.

Al in deze notitie probeerde Goldsmith de grondslagen maximaal op te rekken om te kijken of een inval in Irak gerechtvaardigd was, maar hij twijfelde (zie bijgaand stuk op pagina 25?). Een week later leverde hij echter een nieuwe notitie in, waarin hij oordeelde dat de inval wél voldoende steun kon vinden in het volkenrecht. Ook Nederland gebruikte de laatste notitie van Goldsmith, die de Britse regering naar Den Haag had gestuurd.

Dat was ook wel nodig. „De legitimatie voor optreden van de internationale gemeenschap ligt voor mij nagelvast in de kwestie van de massavernietigingswapens”, had minister Jaap de Hoop Scheffer op 5 september 2002 nog gezegd. Harde bewijzen voor massavernietigingswapens waren er in maart 2003 echter nog steeds niet. En dus vestigde de regering haar hoop op de, volgens premier Balkenende, ’sluitende juridische redenering’ van Goldsmith.

De commissie-Davids wijst die redenering af. Ze concludeert onder meer dat in Nederland zelf juridische argumenten tegen de inval buiten de besluitvorming werden gehouden. In Nederland, en vermoedelijk ook in Groot-Brittannië, is de internationaal-rechtelijke argumentatie dan ook geplooid om een politiek doel te bereiken – namelijk Saddam Hoessein onttronen vanwege zijn wapenprogramma of zijn banden met Al-Kaida – en dat aanvaardbaar te maken voor de publieke opinie.

Volgens commissielid Van Walsum, die tot aan zijn pensionering in 2000 enkele jaren de permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de Verenigde Naties was, is zo’n afweging niet per se een probleem. Weliswaar betoogde hij in februari 2003 nog dat een mandaat van de Veiligheidsraad ’meerwaarde’ zou hebben en is hij het eens met het oordeel van de rest van de commissie dat een volkenrechterlijk mandaat uiteindelijk ontbrak. Maar Van Walsum vindt dat zich situaties kunnen voordoen waarin het volkenrecht niet wordt gevolgd. Ook De Hoop Scheffer zei tegen de commissie-Davids dat het volkenrecht een belangrijk, maar niet het enige onderdeel is van een beleidsafweging.

Het zwakke punt is dat het politieke doel nooit expliciet is gebruikt. De VS en Groot-Brittannië zeiden niet dat ze Saddam Hoessein uit het zadel wilden wippen omdat hij een vreselijke dictator was met bloed aan zijn handen, of omdat hij een bedreiging vormde voor stabiele olieleveranties aan de wereld, of dat hij met olie-inkomsten later alsnog mogelijk kernwapens zou kunnen bemachtigen. Ze wrongen zich in bochten om er een internationaalrechtelijke rechtvaardiging voor te vinden in eerdere VN-resoluties, die vanwege de acute dreiging tot handelen dwongen. Afzetting van Saddam als doel op zich was nooit een argument.

Dat was ook moeilijk te verkopen geweest, want dan zou het volkenrecht expliciet buiten spel zijn gezet. Lord Goldsmith was daar bijvoorbeeld glashelder over in zijn stuk van 7 maart 2003. In alle gevallen kan in Irak ’verandering van regime niet het doel zijn van militaire actie’. De inzet van geweld moet altijd ’een proportioneel antwoord zijn op het doel’. Dat was in dit geval: ’afdwingen dat Irak voldoet aan zijn ontwapeningsverplichtingen’. Daarom moest eerst worden aangetoond dat het verwijderen van Saddam Hoessein nodig is om die ontwapening te bereiken, aldus Goldsmith.

De Britse Lord noemde echter nog een derde mogelijke reden voor gebruik van geweld: een humanitaire noodsituatie. Als zo’n ’humanitaire interventie’ onder VN-mandaat plaatsvindt, is de juridische basis op zich niet sterker dan bij de inval in Irak. Alleen lijkt een zo beargumenteerde interventie op bredere politieke steun te kunnen rekenen in de wereld. Vandaar dat in de kwestie-Irak deze derde reden voor het gebruik van geweld steeds terugkeert in het debat.

Daar zijn ook argumenten voor. Saddam Hoessein had na een kwart eeuw dictatoriaal bestuur honderdduizenden doden op zijn geweten, zo niet meer. Hij viel Iran aan, ten koste van minstens een half miljoen mensenlevens, en hij viel Koeweit binnen om het tot provincie van Irak te maken. Ook veroorzaakte hij de dood van honderdduizenden eigen onderdanen, variërend van Koerden die met gifgas werden bestookt, tot opstandige sjiieten die werden vermoord, en politieke tegenstanders of onschuldige burgers die werden doodgemarteld of opgehangen.

Bovendien zijn er humanitaire interventies om minder begonnen. Toen de Navo in 1999 besloot om Joegoslavië aan te vallen vanwege een dreigende massamoord in Kosovo, was het aantal doden bijvoorbeeld een fractie van het aantal dat Saddam Hoessein op zijn geweten had.

Een jaar na de inval sprak Ken Roth van Human Rights Watch zich heel duidelijk over die humanitaire argumentatie uit: de situatie in Irak rechtvaardigde op dat moment géén humanitaire interventie. De mensenrechtenorganisatie pleitte daarvoor wél enkele keren voor militair ingrijpen, bijvoorbeeld in Rwanda in 1994 en in Bosnië. Maar dan was er sprake van ’voortgaande of op handen zijnde genocide en vergelijkbare massaslachtingen of verlies van levens’.

„Alleen massaslachtingen kunnen reden zijn voor het bewust opofferen van mensenlevens wat samenhangt met een militaire interventie om humanitaire redenen”, betoogde Roth. „Er waren in het verleden momenten dat het moorden zo intens was dat humanitaire interventie gerechtvaardigd zou zijn geweest – bijvoorbeeld in 1988 gedurende de Anfalgenocide, toen de Iraakse regering zo’n 100.000 Koerden afslachtte.” Een interventie plegen om een regime of dictator achteraf te straffen voor dit soort eerdere campagnes is echter onvoldoende rechtvaardiging, hoe wenselijk vervolging van de daders ook is, aldus Roth. Niet alleen zijn er op de aardbodem te veel van dat soort gevallen, maar ook wordt militaire capaciteit gebruikt op het moment dat elders dergelijke slachtingen daadwerkelijk gaande zijn (zoals in Darfur).

In 2003 was van extreem geweld door de Iraakse regering geen sprake, stelt Roth. „We schatten dat de laatste 25 jaar (..) de Iraakse regering zo’n kwart miljoen Irakezen vermoordde, zo niet meer. Echter, tegen de tijd van de invasie in 2003, was het doden door Saddam Hoessein afgenomen.” Ook was er geen nieuwe genocide gaande of aantoonbaar in de planning. „Voordat we het substantiële risico van het verlies van mensenlevens nemen dat inherent is aan oorlog, moeten massaslachtingen plaatsvinden of op handen zijn.”

Irak laat zien wat een interventie kan losmaken. Er zijn sinds 2003 volgens de allerlaagste schattingen meer dan honderdduizend mensen omgekomen door geweld of de gevolgen van de onrust. Cijfers van de Iraakse regering spraken eind 2006 al van 130.000. De hoogste schattingen tot nu toe liggen rond een miljoen. Hoewel een groot deel van de doden is veroorzaakt door vroegere aanhangers van Saddam Hoessein, die met aanslagen en sektarisch geweld terreur hebben gezaaid, toont dit dat de kosten van een interventie en haar nasleep veel hoger kunnen worden dan vooraf is gedacht.

Breder geformuleerd: zeker als een humanitaire interventie plaatsvindt tegen de zin van een staat zijn de kosten (in termen van mensenlevens tijdens en na de interventie) vaak hoger dan gedacht, en de opbrengsten (in termen van het voorkomen van doden) vaak lager. Zo komen interventies meestal te traag op gang om het grootste aantal doden te voorkomen, vooral doordat militaire opbouw tijd kost.

De optie van een internationale interventie kan bovendien geweld uitlokken. Zo betoogde Alan Kuperman in 2004 in de Harvard International Review dat genocide meestal staatswraak is tegen de rebellie van groepen onderdanen. Naarmate internationale interventies waarschijnlijker zijn, gaan groepen volgens hem vaker proberen dergelijke interventies uit te lokken door de staat of de dominante groep te provoceren tot hard terugslaan. Het gedrag van Albanezen in Kosovo valt volgens hem onder die noemer. Het concept van humanitaire interventie helpt zo ’het tragische resultaat te veroorzaken dat het juist wilde voorkomen.’ Niet ingrijpen is volgens zijn betoog vreselijk voor slachtoffers van een repressief regime, maar zal op de lange termijn andere mensenlevens sparen. Deels omdat een interventie andere groepen zal inspireren tot risicovol gedrag, deels ook omdat andere staten de argumenten zullen gebruiken (of misbruiken) voor een ’eigen’ interventie – zoals Rusland deed in Georgië in augustus 2008.

Humanitaire argumenten zijn uiteraard niet de enig mogelijke elementen van een politieke afweging. De Nederlandse regering had bijvoorbeeld in het Irak-dossier kunnen zeggen dat het bij grote conflicten een Nederlands belang is om altijd de Verenigde Staten te volgen, gezien de macht die dat land internationaal heeft en gezien de normen en waarden die het voorstaat. Dat is intern en in Europa echter heel moeilijk te verkopen, en zo’n argument zal dan ook nooit als enige worden gebruikt. Dat schept de noodzaak er volkenrechtelijke argumentatie aan toe te voegen.

Een nieuwe afweging van dit slag kan al snel noodzakelijk zijn. Als er bijvoorbeeld zeer harde aanwijzingen komen dat Iran kernwapens heeft, de Veiligheidsraad verdeeld blijft over een aanpak en de Verenigde Staten besluiten om militair in te grijpen, kan de Nederlandse regering opnieuw voor de keuze komen te staan om de VS daarbij politiek en/of militair te steunen. De winst van de Irak-discussie is mogelijk dat iedereen scherper onderscheid kan maken tussen volkenrechtelijke en politieke argumenten. Zodat er over die laatste categorie vervolgens een politiek debat kan worden gevoerd.